1.2. Проблема распределения функций управления

Основная характеристика административной системы вообще сводится к тому, как распределяются между ее органами власть и функции управления. Субъектами управленческих функций, разделенных на уровне центральной власти в ведомственном (отраслевом) плане, являются министерства (и иные органы, обладающие подобным статусом, например, государственные комитеты, службы и т. п.). При этом наиболее острыми вопросами оказываются те, что связаны с созданием нових министерств, с предоставлением прерогатив и порядком разрешения конфликтов и противоречий между министерствами, а также с координацией деятельности ведомств. "Другая сторона медали" – распределение функций в территориальном плане - между центром и органами управления на местах. Причем, оговоримся сразу, эти две стороны, два аспекта достаточно тесно взаимосвязаны (хотя бы потому, что на местном уровне прямо или косвенно дублируется межведомственное разделение функций и, возможно, топтание на месте в деле распределения властно-управленческих полномочий в Украине отчасти проистекает из-за того, что данная взаимосвязь не учитывается). Если не отождествлять, как это любят делать некоторые столичные политики, Украину с Киевом или Россию с Москвой, то ясно, что центральные государственные инстанции не могут сами эффекти-вно осуществлять все административные функции, которые необходимо исполнять на всей государственной территории; понятно, что содержание дорог в надлежащем состоянии, местное водоснабжение, школьное образование и другие подобные вопросы вообще не могут решаться из столицы.

Конечно, центральная власть может пытаться "замкнуть" решение всех управленческих вопросов "на себе", но в этом случае вряд ли можно рассчитывать на эффективность в принятии и осуществлении управленческих решений. Тоталитарные режимы как раз и продемонстрировали пример подобной неэффективности. Бывшим советским людям, очевидно, еще пам’ятна "распределительная" экономика Госплана и Госснаба с ее дефицитами, а также централизованное финансирование и осуществление социальных программ, происхо(347)дившее по "остаточному" принципу, и т. п. "достиже-

ния" реального социализма (тупиковость подобной стратегии была убедительно показана в западной политологической, экономической и социологической литературе. См., например, работу Ф. Хайека "Пагубная самонадеянность". М., 1992). Подобная управлен-ческая стратегия, называемая тотальной централизацией, предполагает, что исполнение административных заданий полностью поручается государственным службам; болем того, все административные решения, независимо от их объема, принимаются и утверждаются центральной государственной властью. Местные административные службы государст-венного подчинения выполняют задания чисто исполнительски-технического характера.

Иные модели принятия и осуществления управленческих решений доминируют в демократических странах. Это деконцентрация и децентрализация управления, а также "передача власти". Стратегия деконцентрации предполагает, что* осуществление основ-ных управленческих функций остается монополией государства. Но в этом случае (в отличие от тотальной централизации) местные органы управления"и должностные лица выступают не только в роли исполнителей решений, принятых "наверху"; они наделены пол.номочиями принимать решения в сфере своей административной компетенции Стра-тегия деконцентрации, таким образом, предполагает большую степень самостоятельности на местах, однако, во-первых, в пределах единой системы государственного управления и, во-вторых, дополняемой прямым наблюдением со стороны центральной государственной власти.

Децентрализация управления состоит в том, что осуществление части основных функций управления на местах входит в компетенцию общностей людей, проживающих на определенной территории, а также органов и должностных лиц, не назначаемых "сверху", а избираемых населением - членами этих общностей. Именно такого рода "подрыв" государственной монополии на выполнение основных управленческих функций, как нетрудно заметить, и составляет содержательную основу системы местного самоуправления.

Наконец, в политической практике достаточно часто встречается ситуация, при которой осуществление ос(348)новных административных функций и принятие соответствующих решений поручается специально создаваемым на определенный срок и с определенной целью органам, руководители которых назначаются или избираются центральной властью, а не населением данной территории. Подобная передача управленческих функций автономным организациям, подотчетным не иерархично, а напрямую - центральной власти, называется "передачей власти". Именно такой путь, реализуемый за счет создания и наделения соответствующими полномочиями различных комиссий, штабов, представите лей высших органов власти и т. п., оказывается наиболее эффективным в экстремальных условиях, при чрезвычайном положении, ликвидации последствий катастроф, в зонах локальных вооруженных конфликтов, то есть в ситуациях, когда необходимо на местах принимать, осуществлять, координировать и контролировать

выполнение таких управленческих решений, которые обычно находятся в компетенции высших органов власти и должностных лиц государства.

Итак, тотальная централизация, децентрализация, деконцентрация управления и "передача власти" представляют собой четыре основные возможные схемы распределения административных функций в территориальных границах государства. Причем, вторая, третья и четвертая из них, присущие системам управления стран с демократическими режимами, как нетрудно заметить, не отрицают друг друга и могут сосуществовать, дополняя друг друга. Именно в направлениях развития деконцентрации и децентрали-зации происходила эволюция управленческих структур в развитых западнях государствах в послевоенный период. Однако даже в рамках лидеров в данной области - США, Англии, Франции, ФРГ - это развитие протекает по-разному, с различной мерой соотношения децентрализации и деконцентрации управления. Это обусловлено многими факторами географического, экономического, этнополитического, исторического и социокультурного свойства. Среди них одним из наиболее значимых является тот, который обусловливает территориальные рамки деконцентрации и децентрализации - административная карта страны, а также сложившаяся на ее основе структура местного самоуправления. (349)