1.2. Государственное правление и устройство

Форма правления - это организация верховной государственной власти, механизм взаимодействия ее структурных элементов. Она позволяет понять, как реально осуществляется власть и кто является ее источником. Основные формы правления - монархия и республика.

Монархия - это такая форма правления, при которой высшая государственная власть представлена одним лицом, занимающим обычно престол по наследству или иногда избираемым пожизненно. Если монарх выступает в качестве единственного высшего органа госу(316)дарственной власти, то такая монархия называется неограниченной, или абсолютной. Если же верховная власть распределена между монархом и другими органами, то перед нами ограниченная монархия (сословно-представительная, конституционная).

Республика - это форма правления, при которой органы государства либо избираются, либо формируются общенациональными, представительными учреждениями. Исторически республика возникла в античную эпоху и сейчас как форма правления занимает доминирующее положение. Различают три вида республик: президентскую, парламентскую и смешанную (или полупрезидентскую).

Отличительный признак президентской республики, как следует из ее названия, - наличие в государстве поста президента. Данный признак необходим, но недостаточен для того, чтобы такое государство назвать президентской республикой. Дело в том, что президент всегда является главой государства, но не всегда главой исполнительной власти. Поэтому президентская – лиш та республика, в которой президент одновременно и глава государства, и глава правительства. Кроме того, президент избирается всеобщим голосованием: из чего следует, что, во-первых, он независим от парламента, то есть не несет перед ним ответственности; во-вторых, сам по своему усмотрению формирует органы исполнительной власти. Но в то же время президент не располагает правом роспуска парламента.

Классический образец президентской республики - США. Эта форма правления характерна для большинства стран Латинской Америки. В парламентской республике правительство формируется парламентом из числа депутатов, победивших на выборах от партий или партийной коалиции. Его возглавляет избираемый парламентом премьер-министр. Правительство несет ответственность перед парламентом. Это значит, что в случае несогласия с деятельностью правительства парламент может выразить ему вотум недоверия, вследствие чего правительство долино уйти в отставку. Президент как глава государства формально может наделяться значительными полномочиями, но в действительности не оказывает существенного влияния на ход политики. Его роль, как правило, номинальна в парламентской республике. Парламентская (317) форма правления присуща в основном европейским государствам.

При смешанной (полупрезидентской) форме правления глава государства - президент - лично предлагает состав правительства, прежде всего кандидатуру его главы, которые затем подлежат утверждению парламента (Украина, Франция, Финляндия).

Форма государственного устройства - это административно-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между государством и его частями, между центральными и местными органами. Современное государство имеет две формы – простую (унитарную) и сложную (федеративную).

Унитарным называют такое государство, составляющие части которого не имеют признаков государственности, а управление осуществляется исключительно центральным правительством. В таком государстве местные и региональные органы управления не имеют власти для принятия какого-либо политического решения.

Подавляющее большинство современных государств имеют унитарную форму государственного устройства (Украина, Франция, Италия, Польша и т.д.). Тут функцио-нируют единые центральные органы государственного управления, единая конституция, единое гражданство. Унитарное государство существует преимущественно в странах с мононациональным составом населения.

Унитарные государства делятся на централизованные (Англия, Швеция, Дания) и децентрализованные (Франция, Италия, Испания). В первом случае местным органам управления предоставлена широкая самостоятельность. Однако они не имеют значитель-ной автономии и непосредственно ориентированы на исполнение решений центра. Во втором случае крупные регионы имеют широкую автономию, кое-где и собственные парламенты, правительства, административно-управленческий аппарат, могут самостояте-льно решать переданные в их компетенцию центральными органами некоторые вопросы общественной жизни. Но, в отличие от субъектов федерации, эта компетенция значительно ограничена, что ставит их в большую зависимость от центра.

Федеративное - это такое государство, составляющие части которого имеют определенные признаки государственности. Тут местным и региональным органам (318) управления предоставлены исключительные полномочия в принятии некоторых политических решений. В федеративном государстве два правительства (центральное и региональное) контролируют одну и ту же группу людей, имея при этом разные полномочия в принятии политических решений.

Ярким примером федерации является ФРГ. Региональные органы управления полностью контролируют образование, телевидение, радио, правопорядок. Внешняя политика, дипломатия, денежная и валютная политика, почта, железные дороги, автотранспорт, государственная безопасность находятся под полным контролем центрального правительства. Центральное правительство и правительство субъекта ФРГ несут равную ответственность во всех сферах политической деятельности.

Федеративная форма государственного устройства, как правило, возникает в результате компромисса между его субъектами, когда они объединяются в единое государство, или когда возникают трудности в объединении государства, или как результат территориальных и национальных отличий. Малые государства вряд ли могут создать федеративную форму, так как в них нет такого спектра проблем, которые стоят перед большими государствами.

Сегодня в мире насчитывается 20 федеративных (США, Россия, Бразилия, ФРГ и др.) и почти 170 унитарных государств. При этом необходимо учитывать, что удельный вес федеративных государств по численности населения и занимаемой площади значительно більше их количества. Они составляют всего 12% общего числа стран мира, но им принадлежит 51% территории Земли, в них проживает 38% населения мира.

Федеративные государства условно можно также разделить на централизованные и децентрализованные. Например, Россия имеет высокую степень централизации. Особенно это видно из того факта, что субъекты федерации не могут самостоятельно распоряжаться

бюджетом и полностью зависят от центра. США наиболее децентрализованная федерация, хотя за последнее время влияние центрального правительства на исполнительные структуры штатов расширяется.

В настоящее время невозможно однозначно ответить на вопрос, насколько выгодна централизация или де(319)централизация федеративной формы. Однако можно утверж-ать: в современном мире высокоразвитые страны склоняются в пользу систем со значительной, но все же ограниченной степенью централизации.

От федерации как сложного государства следует отличать конфедерацию - союз, лигу государств, созданную ради соответствующей цели. Это государственное образование не отвечает понятию формы государственного устройства. Конфедерация существует короткое время и создается на договорной основе. В представительских органах конфедерации делегаты представляют суверенные государства. Конфедерация не имеет суверенитета, в ней создаются только те органы, которые необходимы для достижения общих целей (военные, политические и т. п.). Субъекты конфедерации имеют

право отказаться признать или использовать акты конфедеративной власти. Последние действуют на территории государств (субъектов конфедерации) только по их согласию.

В политологической литературе ученые выделяют два основных этапа развития государства - традиционный и конституционный, а также промежуточные стадии, в которых сочетаются черты как первого, так и второго. Традиционные государства возникали и существовали преимущественно стихийно, на основе обычаев и норм жизни общества. Конституционное государство - это объект сознательной деятельности людей в

создании государственного управления, которое не ограничивает экономическую, культурную, религиозную активность граждан, осуществляет функции, делегированные гражданами, не нарушая свободы личности.

Любое государство, даже любая политическая организация, имеет свою конституцию, то есть совокупность правил, согласно которым власть распределяется между ее субъектами. Ни одна группа людей, занятих политической деятельностью, не может существовать без такого рода правил - конституции с маленькой буквы (они могут быть официальными и неофициальными, но обязательными для исполнения всеми члена-

ми группы). Большинство государств и организаций имеет официальный набор законов и правил, определяющих основные способы распоряжения своими собственными делами. Вданном случае речь идет о Конституции с большой буквы. Например, Конституция США, (320) Основной закон ФРГ объясняют, кто должен осуществлять основные политические функции, принимать политические решения, претворять их в жизнь. Конституция определяет основные права гражданина.

Однако конституция любого государства не может вместить в себя все правила, касающиеся разделения власти. Большинство этих правил выведено за пределы конституции и отражено в неофициальных документах. В США Конституция определяет основную структуру политики.А конституция с маленькой буквы включает в себя намного больше, чем просто Конституция. В зависимости от того, в какое время создавались конституции, они различаются между собой еще и объемом содержащейся в них информации и тем, сколько ее осталось за их пределами. Чем раньше создавалась Конституция, тем меньше в ней текста и, соответственно, информации. Например, первая редакция Конституции США 1787 г. содержит 4300 слов. С того времени около 2900 слов было добавлено в виде поправок. Основной закон ФРГ (1949) включает в себя около 20 тыс. слов. Еще больший объем имеют ныне действующие конституции. При этом они характеризуются большей точностью и сложностью (хотя, следует отметить, это не всегда на пользу самой конституции). Наполеон как-то сказал, что Конституция должна быть короткой и непонятной. Если правила изложены очень точно, то их слишком сложно использовать в непредусмотренных обстоятельствах.

Составители конституции включали в нее те проблемы, с которыми были хорошо знакомы в свое время. Но если эти проблемы и их решение сформулированы в точной и безоговорочной форме, то они, скорее всего, позже приводят к появлению новых проблем. Например, законодатели-республиканцы в США внесли в Конституцию жесткую поправку, запрещающую избрание президента более чем на два срока. При этом они имели в виде Ф. Д. Рузвельта - демократа, избиравшегося 4 раза. Несколько лет спустя республиканцы стали заложниками своей же поправки, так как популярный республиканец Д. Эйзенхауэр не имел права выдвинуть свою кандидатуру на третий срок.

В мире существуют политические организации, не имеющие Конституции: Великобритания и католическая церковь. Политические правила каждой из этих (321) рганизаций изложены в различных документах, закреплены традициями. И государство (Великобритания) и церковь (католическая) имеют конституции с маленькой буквы. Люди знают о них, цитируют их, но при этом не ссылаются ни на один документ.

Конституции, как правило, состоят из двух важнейших частей. В первой определяются взаимоотношения между государством и гражданином, права личности, утверждается правовое равенство всех граждан. Во второй части дается характеристика государства (республика, монархия, федерация, унитарное государство и т.п.), излагаются статус различных ветвей власти, правила взаимоотношений парламента, президента, пра-

вительства, суда, а также структура и порядок функционирования органов управления.

Конституция Украины - наглядный тому пример. В настоящей главе речь идет о второй части Конституции (в соответствующих темах рассматривается ее первая часть). Конституция Украины - новейшая из всех современных основных законов мира. По объему она превосходит аналогичные документы других государств. В ней много и детально расписаны разнообразные положения общественно-политической жизни страны.

С принятием Конституции Украины (1996 г.) наша страна вступила в новый этап развития демократического социального, правового государства. В Основном законе Украина определяется как правовое, демократическое, социальное государство с унитарной формой государственного устройства. Причем эта форма государственного устройства имеет ярко выраженную централизованную систему управления.

Новая Конституция определяет Украину как парламентско-президентскую респуб-ику. В ней закреплена полнота законодательной власти парламента - Верховной Рады. В ст. 75 Конституции Верховная Рада определена как единственный орган законодательной власти в Украине. Конституция не предусматривает возможности делегирования законодательных полномочий органам и должностным лицам исполнительной власти. С положением Конституции о предоставлении законодательных полномочий исключитель-но парламенту связана также норма Основного закона о высшей юридической силе (верховенстве) Конституции и законов в иерархической (322) системе парламентских государственных актов. Верховенство Конституции и законов должно обусловить высокое качество всей системы права Украины, создание основы для ее единства, внутреннего согласия.

Конституция закрепляет создание сильной власти президента и правительства, четко определяя место и правовой статус президента как главы государства. Как глава государ-ства президент является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, выступает от имени государства в стране и за ее пределами. Конституция определила роль президента в структуре исполнительной власти. Президент согласовывает с Верховной Радой назначение премьер-министра. По представлению премьер-министра он формирует ответственный перед ним Кабинет Министров, а также назначает руководителей других центральных органов власти, глав государственной администрации и т.п.

Конституция содержит положения об организации и

функционировании судебной власти. Эти положення должны повысить роль и авторитет суда как основного органа защиты прав человека и гражданина. Согласно Конституции должна быть создана единая система судов общей юрисдикции, которая будет строиться по принципу территориальности и специализации. Конституція определила новые основы организации и функционирования Прокуратуры Украины. В ней не предусмотрен прокурорский надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами и служебными лицами исполнительной власти, представительскими органами самоуправне-ния, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности. Согласно Конституции Прокуратура Украины осуществляет надзор лишь за соблюдением законов органами, которые ведут оперативно-розыскную работу, досудебное расследование, соблюдение законов при исполнении судебных решений в уголовных делах, а также при использовании иных способов принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан. Эти изменения в правовом статусе прокуратуры связаны с повышением роли судей в защите предусмотренных Конституцией прав граждан.

Определение Конституцией новых начал в организации и функционировании государственной власти – (323)значительный шаг по пути создания в Украине демократи-ческого правового государства. Ныне задача государства, общества в целом и каждого гражданина в отдельности - претворить их в жизнь.

* * *

Конституционный этап развития государства связан с его зависимостью от общества и граждан, с юридическим ограничением полномочий и сфер государственного вмеша-тельства, с правовой регламентацией деятельности государства и созданием гарантий прав человека. Все это определяется Основным законом. Наличие конституции является показателем демократичности государства лишь в том случае, когда она реально воплощается в государственной организации и обязательно исполняется органами власти, учреждениями, гражданами. В конституционном государстве закрепляется принцип ограничения его компетенции с помощью специальных институтов и законов, исходящих от народа, то есть всем, чем характеризуется понятие "правовое государство".