Лоббизм: нужен ли?

Понятие и виды лоббизма.

Необходимым атрибутом политической жизни демократического общества выступает такое политико-правовое явление как лоббизм. Этот термин происходит от английского слова «lobbi», что означает вестибюль, прихожая, кулуары. Политический оттенок это слово приобрело в 19 веке в США.

В то время министры и сенаторы в вестибюлях гостиниц, где они отдыхали, часто встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую не бескорыстно, а за деньги - выполнить обещание*. Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги.

В Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной, поэтому слово вошло в лексический фонд лишь в 20 веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.

«Лоббизм»- термин, обозначающий разветвлённую систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников в целях принятия решений (определённых законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и «теневой» смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям «блат», «протекционизм», «подкуп», покупка голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересах другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определённых групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно в следствии подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов- столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.

Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур(организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).

Лоббизм весьма жёстко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизм больше там, где больше реальной власти. Лоббизм - своего рода признак власти, её специфическая черта, «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы.

Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условиях: - возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; - расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно прежде всего для демократических режимов.

В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очерёдности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоёв общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для них управленческие решения.

В США, где лоббизм широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности: - выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон;- составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение парламента - организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и компании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т.п.

Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих крепкие связи, соответствующих способностей и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные(профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Лоббизм может проявляться в разных сферах и соответственно иметь различные виды. Например в зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование.

Условно можно говорить, что лоббизм в средствах массовой информации, которые в связи с их мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обосновано считается «четвёртой ветвью власти». Сам же лоббизм (на Западе, в США) достаточно престижный вид деятельности, некоторые называют его «пятой ветвью власти». В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты), правоприменительное (лоббизм через акты применения права) и правоинтерпритационное (лоббизм через акты толкования права). В зависимости от характера интереса, который «продавливается», можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (осуществляется в системе высших органов государственной власти и управления) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», лоббирование может подразделятся на следующие разновидности.

Лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоёв(профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.). Например, в США пожилые граждане объединяются в ассоциации, защищающие их права, осуществляющие лоббистскую деятельность в Конгрессе, организующие компании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы.

Ведомственное лоббирование- это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

Региональное лоббирование-это воздействие на власть со стороны представителей республик, краёв, областей, районов и прочих мест, «выбивающих» определённые льготы и преимущества для регионов.

Иностранное лоббирование- это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определённых решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают лобби- еврейское, польское, арабское и др. Все они, в силу своих возможностей, пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходцами из которых являются.

Наиболее действенные рычаги при этом - деньги, пресса, голоса избирателей, переплавляемые во влияние. Выходцы из России - эмигранты и их потомки - составляют по численности одно из наиболее заметных национальных меньшинств в США. Однако русского лобби как такового в США не было и нет.

Что же касается самой России, то в ней, лоббирование иностранных интересов на сегодняшний день ведётся более активно, чем своих собственных.

Особенности лоббизма в российском обществе.

Глубокие изменения в российском обществе привели к бурному формированию новых организованных, в том числе корпоративных, интересов к нарастающей практике лоббизма, в первую очередь со стороны предпринимательских структур и различных общественных объединений.

Следует отметить, что это явление было характерно и для советского общества, правда существовало в специфической форме. При слабых демократических традициях и нормах этот важный социальный институт был деформирован, проявлялся в формах, присущих авторитарному обществу.

Жестокость и однолинейность командно-административных структур практически безграничное всевластие партийно-государственного аппарата и его чиновников подменили лоббизм ведомственностью, коррупцией, «телефонным правом». Следовательно, уравнительно-номенклатурные идеи (но далеко не социалистические, как это пытаются представить некоторые политологи) и их реализация на практике препятствовали расширению цивилизованного лоббизма, не позволяли ему «развернуться».

И сегодня в России многое в этой области по-прежнему вызывает недоумённые вопросы. Так, за первые восемь месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60 постановлений и распоряжений, предусматривающих разного рода привилегии и исключения для некоторых предприятий или регионов. В результате российская казна недополучила несколько сотен миллиардов рублей. Какими принципами при этом руководствовались власти? Насколько их указания на сей счёт были согласованы друг с другом, а главное- с возможностями государственного бюджета России? Наконец, насколько они целесообразны, кому выгодны и что получил в замен налогоплательщик(бюджет-то формируется за его счёт в основном)? На все поставленные вопросы ответить нелегко.

В целях обсуждения отечественного и зарубежного опыта в сфере лоббирования в середине мая 1993года в Москве состоялась Международная конференция «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни». Среди участников конференции был проведён опрос. Большинство из них (62%) считают, что на сегодняшний день в России уже сложились условия для развития лоббизма. Для того чтобы данный «процесс пошёл» ещё активнее, необходимо знать и умело применять наиболее употребляемые в мировой практике средства и методы, с помощью которых достигаются цели лоббизма.

В российском обществе уже оформились различные виды лоббизма. Особенно можно выделить законодательное и исполнительное лоббирование.

Так, перед выборами в Федеральное Собрание Российской Федерации в декабре 1995 года предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с тем, что здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов.

Что касается лоббизма в исполнительных структурах, то, по мнению большинства опрошенных участников названной выше конференции (65%), именно в органах исполнительной власти Российской Федерации сегодня чаще всего осуществляется лоббирование. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока ещё решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления Правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента.

Социальная практика в России наиболее ярко демонстрирует негативную сторону лоббизма.

«Сегодня лоббизм,- пишет А. Луговская,- пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью».

Частный бизнес, меняя структуру экономики, меняет и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощрённых преступлений и прямого подкупа. Если раньше в условиях административно-командной системы управления непререкаемое «первое место» в ограниченном лоббистском соревновании занимали отраслевые лобби, то теперь всё больше и больше торгово-финансовый капитал нередко в тесном союзе с мафией. «Самые сильные лоббисты, способные влиять на правительство, президентские структуры и парламент,- отмечается в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоёмкой промышленности(нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю».

Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности резко активизировали «негативную» и преступную лоббистскую деятельность, придали «второе, а зачастую третье дыхание» всем тем, кто хочет, пользуясь властью и криминальными возможностями, отрезать от некогда общего «государственного пирога» кусочек потолще и послаще. Как сказал по этому поводу один высокопоставленный американский дипломат в Москве:

«Россия, несмотря на все передряги, остаётся супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм… Где ещё можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения общественности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски госсобственности в своих интересах?»

Ущерб от такого лоббизма(верно названного «диким»), у которого нет очерченных законом рамок, определить невозможно. И когда чиновник одновременно является и депутатом, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией весьма сложно.

В связи с тем что лоббизм создаёт широкий «веер» возможных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении.

Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в наращивании позитивных, в утверждении цивилизованных его начал.

Вероятно, лучше создавать легальные формы для лоббирования с тем, чтобы их можно было хоть как-то контролировать. Вместе с тем надо отдавать себе отчёт в том, что абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Он многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах.

В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.

Однако зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, России и здесь придётся пойти не всегда изведанными путями, опираться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, на свои национальные традиции.

Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт. В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоёв. Это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу(сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов. Думается, что в любом случае специальный закон о лоббизме нам тоже не помешает. Именно в нём можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 года провела «круглый стол», на котором обсуждался проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провёл «круглый стол», посвящённый проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. Однако дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И лоббистская деятельность в России остаётся пока не урегулированной.

Полагаю, что российская действительность ещё долгое время вряд ли позволит отечественному лоббизму стать одним из эффективных инструментов формирования демократической политики. Высокая степень коррумпированности, бюрократизм существенно влияют на методы лоббистской деятельности. Кроме того, общественное сознание в России, имея глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется как ругательное, с аморально-криминальным оттенком. Сейчас в основном в лоббизме видят лишь одну сторону- негативную, вкладывают в этот термин лишь «теневой» смысл. Однако, если мы решили формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии.

Технократизм

Технократизм, как правило, не базируется на каких-либо политических организациях, поскольку технократы уже организованы характером своей деятельности; это политико-идеологическое течение, опирающееся на ценности развития, веру в безграничные технические и в целом рациональные возможности организации общества. Опирается технократизм на представителей и выходцев из сфер промышленности, науки. Технократизм часто берется на вооружение политиками, пытающимися отойти от традиционных конфронтационных моделей политической идеологии и организации. Как правило, представители данного направления питают веру в возможности перенесения на общественный организм особенностей технической структуры, что, по их мысли, позволяет оказывать влияние на общественную систему.

В нашей стране технократическое мышление пытались выразить силы, близкие к промышленным кругам: А. И. Вольский, В. Бакатин. Причем сами технократы старались представить свою идеологию и свою организацию, как «центристскую», не связанную с политическими крайностями. Многие из них пошли еще дальше, создавая некую идеологию, как они ее называли, «здравого смысла» (В. Бакатин). Однако понятной доктрины они сформировать так и не смогли, оставаясь в лучшем случае выразителями промышленных интересов (например, сформировавший Промышленную партию А. И. Вольский) с требованиями сохранения отечественной промышленности и отраслевой науки.

В рамках технократического течения созданы концепции «революции менеджеров» и меритократии. Концепция «революции менеджеров» основывается на том, что в мире происходит переход власти от владельцев капитала к наемным профессионалам-управленцам. Концепция меритократии обосновывает необходимость разделения общества на управляющих — профессионально подготовленных, одаренных и управляемых — основную массу людей.

Анархизм.

Анархизм в качестве идеала выдвигает общество, свободное от государственной власти и построенное на принципах самоуправления. Анархисты главного врага человека видят в государстве и системе _власти, которая подавляет человеческую свободу. Реализуется человек в коммуне — в жилищном коллективе и в синдикате — в трудовом коллективе, в рамках которых человек свободно взаимодействует с другими индивидами. Принципом анархизма является добровольность человеческих объединений, которые не регламентируются никакими законами — «наследием прошлого гнета и варварства». Каждый человек обладает свободой действий, благодаря которой он может развить в себе способности.

Анархизм бывает индивидуалистического или коллективистского толка.

В современной России анархистские организации после временного расцвета 1987—1992 гг. почти прекратили свое существование.

Популизм

Под популизмом понимаются приемы непосредственного обращения лидеров к массам с лозунгами и программами, в которых эклектически (бессистемно соединенные разнородные взгляды) смешиваются наиболее приятные избирателям и массам положения различных доктрин, в силу чего они становятся, как правило, заведомо невыполнимыми. Популизм, как правило, не связывает себя с какими-либо конкретными политико-идеологическими доктринами, а старается приспособиться к конкретным, порою взаимоисключающим требованиям масс.