2. Федерализм

Федерализм разграничивает властные полномочия «по вертикали», позволяя частям государства (будем условно называть их «землями») сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациями в противоположность унитарным государствам, где вся полнота власти по конституции при­надлежит центральному правительству. Говоря о способах разгра­ничения полномочий «по вертикали», иногда упоминают конфедера­ции. Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация - единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются конституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо распадаются (новейший пример-так называемая Сенегамбия, на короткий срок объединившая Гам­бию и Сенегал), либо эво­люционируют в направле­нии федерализма (США, Швейцария).

Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное уст­ройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Прак-тически во всех федераци­ях (единственное исключе-ние-Австрия) отдельные их части обладают особы-ми правами при измене­нии конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого больший-ства «земель», выражение-го их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заклю­чается в том, что он обес­печивает относительно высокий уровень децент­рализации государственного управления. Объективным показателем ее противоположнос­ти - централизации - служит доля налогов, собираемых централь­ным правительством, в общем объеме государственного налогооб­ложения.

Для анализа этой функции фе­дерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культур­ным характеристикам, во-вторых - различаются.

Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, симметричные и асимметричные федерации. В первых все «земли» располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государ­ствах, однако полностью асимметричные федерации - большая редкость.

Следует вновь подчеркнуть, что федерализм - это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве.

Местное управление

Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Наибо­лее распространенная в современной Западной Европе система орга­низации местного управления, так называемая «слитная» (fused) система, представляет собой компромисс между последовательной «исполнительной вертикалью» и демократическим принципом, со­гласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. «Слитная» система предполагает, что носители исполнительной вла­сти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демок­ратического противовеса используются избираемые на местах сове­ты, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии «слитной» системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов.

Принципиально иная - так называемая дуалистическая - сис­тема местного управления исторически сложилась в Великобрита­нии. Эта система возлагает основные полномочия в области мест­ного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы централь­ного правительства осуществляют лишь общий правовой и финан­совый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая сис­тема заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного уп­равления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до са­мого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) яв­лялась Великобритания.