§ 3. Укрепление белорусской государственности

Третий период реформирования системы власти и управления на­чался со второй половины 1994 года и продолжался до ноября 1996 года. В этот период были приняты законы о президенте, Верховном Совете, Кабинете Министров. Продолжалась работа по дальнейшей трансфор­мации системы государственной власти и управления. Президент и исполнительная ветвь власти с первых же шагов своей деятельности начали применять решительные меры по повышению уровня управля­емости в стране. Вся эта работа осуществлялась в условиях острой борьбы исполнительной власти с другими ветвями власти и, прежде всего, с законодательной, поскольку решить эту задачу в полном объеме можно было только за счет уменьшения ее властных полномочий.

В этой ситуации высший законодательный орган страны всеми до­ступными ему средствами начал бороться за сохранение своих власт­ных полномочий.

Суть конфликта Президента с законодательной ветвью власти с пра­вовой точки зрения достаточно полно изложил юрист А. Г. Тиковенко, который писал, что его истоки вытекали из несовершенства 6-й и других статей Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1994 года. Он утверждает, что "принцип разделения властей не получил в ней последовательного, четкого закрепления. В результате наблюдалось на­рушение баланса полномочий власти в пользу Верховного Совета, кото­рый законодательствовал на основе прежнего, советского принципа един­ства государственной власти"⁹. В связи с этим, по мнению А. Г. Тико­венко, и возникла "необходимость последовательного, реального зак­репления в Конституции принципа разделения властей, восстановле­ния равновесия трех ветвей власти, баланса между обязанностями и правами Главы государства, повышения статуса исполнительной влас­ти в системе государственных органов и ее роли в управлении государ­ством и обществом... В результате внесенных в Конституцию Белару­си изменений и дополнений юридически оформилась еще одна ветвь власти - президентская (иногда ее называют арбитражной властью)"¹².

К концу 1995 года в стране была создана президентская верти­каль, сформированная за счет переподчинения исполкомов областных и районных Советов непосредственно президенту. В результате тако­го шага Верховный Совет Республики Беларусь лишился поддержки на местах. С этого момента реальная власть в стране начала концен­трироваться вокруг Президента.

Конфликт между ветвями власти беспокоил подавляющее боль­шинство граждан республики. Социологическое исследование, прове­денное в канун референдума в октябре 1996 года, показало, что на воп­рос анкеты: "как Вы считаете, существует ли в республике противо­стояние между ветвями власти?" - 81% граждан ответил утвердитель­но. А на уточняющий вопрос анкеты: "Если да, то кто в этом виноват, в первую очередь?" - 34,7% респондентов указали на Верховный Совет Республики Беларусь, 31% - на Президента и 27,6% на политические партии. Стремление Президента навести порядок в обществе, а именно так расценивалась конфликтная ситуация гражданами республики, было встречено с пониманием в обществе. На референдумах 1995 и 1996 годов большинство граждан высказалось за доверие Президенту.

В одной из исследовательских гипотез в 1994 году предполагалось, что с началом работы президентской команды, завершением формиро­вания "властной вертикали" можно было ожидать существенного из­менения содержания ответов на открытый вопрос анкеты: "Если бы кто-то из приезжих спросил у Вас: кто сегодня у власти в Беларуси?". Однако результаты социологического исследования, полученные в но­ябре 1994 года, показали, что этого не произошло. Если из нескольких сотен ответов выбрать положительные по содержанию, то они составят около 10% от всех ответов. Среди них такие, как: "У власти человек, который пытается поднять нашу страну", "Президент и правительство выбраны народом, но власть у мафии. Депутаты - это пустая говориль­ня, а движения и дела нет", "Нынешний президент - человек, пытаю­щийся улучшить условия жизни, своего рода демократ, и может сде­лать, если ему не будут мешать и будут поддерживать" и т. п. Уровень доверия населения республики к Верховному Совету и Кабинету Ми­нистров снизился до 8%. За недоверие к этим органам власти выска­зались соответственно, 52 и 44% граждан республики.

За 1994-1996 годы оценочные суждения по данному вопросу изме­няются коренным образом. Социологическое исследование, проведен­ное в октябре 1996 года, показало, что разброс суждений и оценок по вопросу, кто сегодня у власти в Беларуси, резко сузился. Доминировал один ответ: сегодня у власти в Беларуси Президент. За доверие Прези­денту высказалось 47% опрошенных (против - 33%), Верховному Сове­ту Беларуси - 14% (против - 52%), Кабинету Министров - 15% (про­тив - 44%). Характеризуя в целом деятельность президентской ко­манды, население наиболее активно поддержало лозунг борьбы с кор­рупцией и преступностью (1994 г. - 62%; 1996 г. - 42%; 1998 г. - 56%).

Что касается деятельности президентской команды в области со­циальной защиты населения, оплаты труда, ценовой политики, реорга­низации органов власти, поддержки предпринимательства, следует отме­тить, что уровень поддержки здесь был зафиксирован в пределах 17-35%. И тем не менее сохранялся достаточно высокий уровень поддержки Президента, выражающийся, прежде всего, в патерналистских ожида­ниях. В ноябре 1996 года связывали свои надежды на улучшение усло­вий своей жизни с Президентом и его структурами 45% граждан респуб­лики, с сильной личностью, способной навести порядок в обществе, - 33%, потеряли веру в государство и политиков и надеялись только на себя 29% респондентов.

Чем объясняется высокий уровень поддержки населением Прези­дента и почему таким низким оказался рейтинг других ветвей власти? Социологические исследования, проведенные накануне референдума 1996 года, свидетельствовали, что в общественном мнении граждан республики сформировались достаточно прочные представления о том, что Президент Беларуси в своей повседневной деятельности отстаива­ет интересы большинства населения республики, а также интересы государственного и аграрного секторов экономики.

Результаты этого же исследования показывали, что в период остро­го политического кризиса в общественном мнении в то время сформи­ровались и занимали доминирующие позиции представления о том, что Верховный Совет Республики Беларусь в своей работе отстаивал, в первую очередь, интересы партий правой ориентации (БНФ и др.), партий левой ориентации - ПКБ и др. Интересы же большинства населения у высшего законодательного органа республики, по мнению респонден­тов, были на последнем месте.

Еще более критическим было отношение граждан республики к деятельности местных органов власти. Ведь, по мнению этих же граж­дан, местные органы власти в своей повседневной деятельности, в пер­вую очередь, отстаивали интересы частного сектора экономики. Вто­рую ранговую позицию в их деятельности занимали интересы респуб­ликанских и местных органов власти, т. е. их собственные интересы. На третьем месте - интересы теневого бизнеса. Интересы же боль­шинства населения у них стояли на шестом, последнем месте.

Таким образом, в общественном мнении в Беларуси сформирова­лось как бы два полюса, характеризующих уровень отношения и дове­рия населения к властям. На одном таком полюсе с высоким уров­нем поддержки граждан находится Президент, на другом - властные структуры различных ветвей власти и уровней управления, не пользу­ющиеся высоким уровнем поддержки населения. На данную особен­ность в восприятии общественным мнением политической элиты рес­публики указывали белорусские социологи. Так, Ж.М. Грищенко отме­чает "наличие устойчивого и сравнительно высокого рейтинга первого лица страны и одновременно устойчивое отсутствие рейтинга всей эли­тарной пирамиды, как властвующей, так и не властвующей"¹³. И далее она отмечает следующую важную особенность, которая характеризует политическую ситуацию в республике: "Парадокс сложившейся ситу­ации, таким образом, заключается в том, что авторитет, хотя и первого, но все же одного лица страны, удерживает баланс равновесия между терпимостью-нетерпимостью гражданского общества к его политичес­кой элите"¹⁴. На монополярную структуру политического лидерства в Беларуси указывал и А.П. Вардомацкий¹⁵.

Итак, на третьем этапе социально-политических преобразований в нашей стране был принят целый ряд законов, направленных на коренное реформирование существующей системы власти и управления. Стремле­ние Президента навести порядок в обществе, а именно так расценивалась конфликтная ситуация гражданами республики во время конституцион­ного кризиса в 1996 году, было встречено с пониманием в обществе. На референдумах 1995 и 1996 годов большинство граждан высказалось за доверие Президенту. Этот этап преобразований затронул в большей мере политическую сферу и может характеризоваться как период коренного реформирования всей системы власти и управления в стране.

С референдума 1996 года, по результатам которого были внесены изменения и дополнения в Конституцию Республики Беларусь, начи­нается четвертый этап преобразований. Возникают и требуют своего решения новые проблемы во взаимодействии властей. "Теперь это от­носится, прежде всего, к полномочиям президента, парламента и пра­вительства в сфере законотворчества и нормотворчества"¹⁶. Понятно, что и впредь будут постоянно возникать новые проблемы на пути госу­дарственного строительства в Беларуси. Однако в своем основном вы­боре - президентской форме правления - белорусский народ не ошибся.

Социологическое исследование, проведенное в октябре 1998 года, показывает, что на вопрос анкеты: "Как Вы считаете, какая форма госу­дарственного устройства наиболее подходит для Беларуси?" - на пер­вое место граждане Беларуси поставили президентскую республику. Вторую ранговую позицию заняла такая форма правления, как прези- дентско-парламентская (смешанная). Третью и четвертую позиции за­няли, соответственно, парламентская и советская республики. При этом следует отметить, что наибольшее число сторонников президентской формы правления насчитывается среди пенсионеров, рабочих сельско­го хозяйства и рабочих промышленности. ИТР и служащие, а также студенты и учащиеся на первое место поставили президентско-парла- ментскую (смешанную) форму правления.

Итак, при сохраняющихся различиях в подходах к форме правления в Беларуси среди основных социальных групп населения тем не менее большинство граждан отдает предпочтение президентской республике.

Известно, что власть не существует сама по себе. Ее устойчивость определяется уровнем поддержки народных масс. Рассмотренная выше социологическая информация показывает, что самый низкий уровень доверия к властям был зафиксирован в 1994 году. Борьба за власть, за президентский пост здесь сыграла значительную негативную роль. Од­нако определяющими были все-таки пассивность, а в отдельных случа­ях и отстраненность властей всех уровней от участия в управлении социально-экономическими и политическими процессами. Что поме­нялось в этом плане за последние годы?

Социологическое исследование, проведенное в октябре 1998 года, по­казало, что за доверие Президенту высказался 51,4% респондентов (про­тивоположного мнения придерживалось 28,8%), доверяли Националь­ному собранию Беларуси 22% опрошенных (не доверяли - 38,4%), о доверии к Кабинету Министров Республики Беларусь заявили 20,2% граждан (не доверяли - 42% ), за доверие к Конституционному суду Рес­публики Беларусь высказались 24,5% респондентов (противоположного мнения придерживались 38,7%), доверяли местным органам власти 22% (не доверяли - 50,6%). Эти данные показывают, что по сравнению с ана­логичными данными за 1994 и 1996 годы уровень доверия граждан к властям несколько повысился. Однако коренного изменения в обще­ственном мнении за эти годы не произошло. Как свидетельствуют дан­ные, представленные в табл. 1, население по-прежнему активно поддер­живает усилия властей в деле борьбы с коррупцией и преступностью, в наведении порядка и дисциплины в обществе. В то же время большин­ство граждан выражает недовольство деятельностью властей в области ценовой политики и оплаты труда. Следовательно, отношение граждан к властям напрямую связано с их личным благосостоянием.

Таблица 1

Уровень поддержки населением деятельности властен в различных областях (в процентах к числу опрошенных)

Отношение граждан к своим властям определяется и возможнос­тью участия народа в формировании органов власти и управления. Что поменялось в этом плане за годы независимого существования нашей страны? Расширились ли права и возможности простого человека в деле формирования властных структур и влияния на их деятельность?

Во время выборов в Верховный Совет СССР в 1989 году, в республи­канские и местные Советы в 1990 году многие граждане ответили бы положительно на эти вопросы. Однако время показало, что за многочис­ленными обещаниями и громкими заявлениями соискателей мандатов народных представителей во многих случаях стояли карьеризм, попу­лизм и демагогия. В результате выборная эйфория сменилась апатией и глубоким разочарованием. Выборы депутатов Верховного Совета и местных Советов Беларуси в 1995 году отличались самой низкой явкой граждан на избирательные участки.

Здесь снова возникает проблема совершенствования социального механизма формирования представительных органов власти. Мировая практика знает два пути решения данной проблемы: в первом случае предусматривается снижение избирательного ценза, во втором - при­нятие комплекса мер по повышению явки избирателей к урнам. Пер­вый вариант активно обсуждался в процессе выборов 1995 года всеми ветвями власти. В ходе полной драматизма борьбы избирательный ценз не был снижен. Второй вариант просто не рассматривался, поскольку "доперестроечная" практика морального принуждения к участию в выборах ранее была решительно осуждена и отвергнута. Следует при этом отметить, что во многих цивилизованных странах существует не только моральная, но и административная ответственность за система­тическое игнорирование выборов.

Накануне выборов в местные органы власти в 1999 году избира­тельный ценз был все-таки снижен, что вывело республику из перио­дически повторяющегося избирательного марафона. Одновременно практика проведения указанных выборов со всей очевидностью пока­зала, что актуализировалась другая, не менее острая, проблема учас­тия в выборах оппозиционных партий. Представляется, что исходя из здравого смысла активисты оппозиционных политических партий пусть лучше "воевали" бы на заседаниях представительных органов власти, чем на улицах, митингах и т.п. Кроме того, практическая деятель­ность в представительных органах власти, работа с людьми объектив­но уменьшит энтузиазм и снимет налет экстремизма у таких активи­стов. Наконец, стране нужны активные и подготовленные кадры, и работа в представительных органах власти в этом плане является хорошей школой.