§ 1. Место и роль института президентства

в политической системе белорусского общества

Значение института президентства

Термин "президент" происходит от лат. Praesidens, что буквально означает "сидящий впереди". Видимо, в античные времена президен­том называли председательствующих на различных собраниях¹¹⁵. От этого первоначального значения впоследствии возникла такая должность, как президент сената. В нынешнем понимании термин "президент" начал употребляться только с конца XVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.

Возникновение института президентства в мире было связано с поиском США нового способа организации государственного управле­ния, предусматривающего создание сильной исполнительной власти и в то же время исключающего возможность ее превращения в тиранию.

Задуманный первоначально как глава исполнительной власти пре­зидент США заменил в сознании граждан монарха и стал осуществ­лять функции главы государства. Современное представление о прези­денте как раз и основывается на отождествлении его с главой государ­ства. Эффективность функционирования президентства в США способ­ствовала распространению этого института в мире. Сегодня президен­тство - неотъемлемый элемент мировой политической практики.

143 страны, из них 140 - члены ООН, имеют в своем государствен­ном устройстве институт президентства¹¹⁶.

Институт президентства является одним из основных элементов государственной власти в странах с республиканской формой правле­ния. Необходимость существования данного института вытекает, прежде всего, из потребности осуществления функций главы государства и подтверждается масштабностью распространения президентства в мире.

Учреждение института президентства в Беларуси

В Республике Беларусь институт президентства был введен одно­временно с принятием новой Конституции, хотя сама идея введения этого нового для Беларуси государственного института восходит к на­чалу 90-х годов, когда была предпринята первая попытка "импланта­ции" поста президента в Конституцию БССР 1978 года. Но только пос­ле приобретения республикой суверенитета возникла объективная не­обходимость в учреждении данного института.

Во-первых, произошли кардинальные изменения в политической си­стеме общества, связанные с ликвидацией командно-административной системы и отказом КПСС от руководящей роли. Начался процесс пере­дачи власти Советам народных депутатов. Советы же в силу ряда при­чин (фракционной борьбы, некомпетентности части депутатов) не суме­ли взять всю полноту власти в центре и на местах и, главное, не овладели функцией координации действий государственных структур. В ре­зультате образовался вакуум власти, возникла потребность в органе, ко­ординирующем деятельность всех ветвей государственного устройства.

Во-вторых, усиление и развитие законодательной деятельности ос­лабило исполнительную власть, что привело к серьезным недостаткам в реализации принимаемых решений. Президент был нужен для уско­рения исполнения законов и других государственных решений.

В-третьих, за многие годы Советской власти произошло искаже­ние принципа коллективного руководства, что привело к безответствен­ности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость инди­видуализировать социальную и политическую ответственность за дея­тельность на высшем уровне руководства.

Введение поста Президента в нашей стране было обусловлено и тем обстоятельством, что главой государства может быть либо монарх, либо президент. В силу того, что Беларусь является именно республи­кой, главой государства стал, естественно, Президент.

К тому же опыт государств, переживших однопартийную систему и близких по территории и численности к Беларуси, показывает, что выход из экономического кризиса наиболее оптимально обеспечива­ется через сильную президентскую власть, преимуществом которой является быстрое реагирование, принятие и реализация наиболее ра­циональных решений.

Что же касается парламентарной республики, то в Беларуси она выя­вила крайне низкую дееспособность. Партийная система находилась и продолжает находиться на начальной стадии формирования. Существуют фактически лишь предпартии с 2-3 известными личностями.

На сильную личность ориентирован и менталитет белорусского народа.

Если раньше первым лицом в государстве был Первый секретарь ЦК КПБ, Председатель Верховного Совета, то сейчас им может быть только Президент¹³⁵.

Некоторые трудности процесса становления института президентства

Согласно Конституции 1994 года Президент Беларуси являлся Главой государства и главой исполнительной власти, но в отличие от США деятельностью правительства руководил Премьер-министр. Пра­вительство несло двойную ответственность - перед Президентом и перед парламентом. Президент наделялся рядом существенных полномочий, однако, как и в России, на политическом Олимпе к первенству стре­мился парламент.

При выборе модели президентства в Беларуси решающее значение имело то обстоятельство, что пост Президента учреждался под конкрет­ную личность - В.Ф. Кебича, который являлся главой правительства. Институт президентства был призван только легитимизировать его поли­тико-правовой статус, а не стать ведущим государственным органом. Кон­ституцией не устанавливался действенный правовой механизм взаимо­действия Президента с другими властными структурами. В номенкла­турной системе сохранялись свои, во многом унаследованные от прошло­го механизмы, позволявшие государственной машине работать на "ста­рых оборотах". Избрание Президентом Беларуси AT. Лукашенко - чело­века из другой "среды" - закономерно привело к выявлению заложенных в Конституции недоработок и противоречий.

Учреждение президентства в Беларуси открыло новый этап в раз­витии белорусской государственности и свидетельствовало о восприя­тии государственно-политических институтов демократических стран. Однако использование опыта западных демократий не привело к осоз­нанию назначения и функций президентства политической элитой и значительной частью общества. Институт президентства в качестве легитимизации политико-правового статуса воспринимался правящей номенклатурой как ведущий государственный орган.

Концепция президентской власти на этом этапе была слабо разра­ботана, а ее введение не привело к коренному изменению всего меха­низма государственного управления. Ведущая роль по-прежнему при­надлежала Верховному Совету, что свидетельствовало о приверженно­сти принципам "социалистической" демократии и приводило к сме­щению баланса сил в пользу законодательного собрания.

Положение усугубила сложная политическая обстановка, возник­шая вследствие конкуренции, разгоревшейся между политическими лидерами того времени. После поражения В. Кебича на президентских выборах началось открытое противостояние законодательной и испол­нительной властей, что нашло свое выражение в игнорировании мно­гих президентских инициатив.

К сожалению, Конституция в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм раз­решения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска Парламента, а Парламент не имел возможности воздейство­вать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало пере­растать в их противостояние.

С целью его разрешения А.Г. Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения Республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бела­русь, что позволило избежать развития событий по печально извест­ному российскому сценарию.

На ноябрьский референдум 1996 года были представлены Прези­дентом и Парламентом (фракциями аграриев и коммунистов) два про­екта новой редакции Конституции, которые носили взаимоисключаю­щий характер. В первом варианте предусматривалось реформирова­ние всей системы государственной власти с доминирующим положе­нием президента, в другом - упразднение поста Президента и функци­онирование государственного механизма в условиях верховенства за­конодательного органа.

Проект депутатов был практическим возвращением к устаревшей системе доминирования Верховного Совета и в случае принятия созда­вал угрозу для формирования дееспособной государственной власти.

Во-первых, формирование государственного устройства Беларуси без института президентства не представлялось возможным, поскольку этот институт был воспринят положительно большинством граждан Беларуси, о чем свидетельствует высокая степень участия избирателей в выборах первого Президента страны: 78,97% в первом туре и 69,9% - во втором¹¹⁷.

Во-вторых, упразднение института президентства, учрежденного этим же Парламентом всего два года назад, свидетельствовало о не­уважительном отношении парламентариев к высшему нормативному акту государства - Конституции. Такие "революционные" изменения Основного Закона на протяжении мизерного отрезка времени не имели под собой логических оснований, а были продиктованы желанием де­путатов разрешить конфликт в свою пользу.

И наконец, согласно депутатскому проекту Парламент становился безраздельным монополистом всей государственной власти: назначал и увольнял судей высших судебных инстанций; принимал Конститу­цию и вносил в нее изменения; принимал законы и сам их промульги- ровал; имел право выразить вотум недоверия правительству на любом основании.

"Содержание депутатского проекта свидетельствовало о концент­рации полномочий у законодательного собрания, вопреки даже практи­ке политической жизни республики до введения института президен­тства, когда Верховный Совет вынужден был делегировать часть пол­номочий Совету Министров"¹³⁷. Принятие парламентского варианта при­вело бы к смещению баланса сил в государстве в пользу Парламента, к превращению его, по существу, в единый и бесконтрольный орган госу­дарственной власти.

Президентский вариант Конституции, принятый на республиканс­ком референдуме, создал совершенно новую модель государственного устройства Беларуси. В нем наиболее последовательно закреплена реализация принципа разделения властей, восстановлено равновесие ее трех ветвей, баланс между обязанностями и правами Главы государ­ства, повышен статус исполнительной власти в системе государствен­ных органов и ее роль в управлении государством и обществом, что отражает мировую тенденцию второй половины XX века.

Законодательная власть более не находится в привилегированном положении, она приобрела более цивилизованную форму функциониро­вания, что означает окончательный отказ от советской модели высших органов государственной власти.

Политико-правовой статус Президента Республики Беларусь

Как считает белорусский конституционалист А.Г. Тиковенко, "но­вая редакция Конституции 1996 года существенно обогатила теорию и практику разделения властей, значительно укрепила их самостоятель­ность и авторитет, а также основы конституционного строя. В результа­те юридически оформилась еще одна ветвь власти - президентская, охранительная, арбитражная по своей сути, лидирующая - по своей направленности"¹¹⁸.

Президент Беларуси более не является главой исполнительной власти, он - Глава государства. Наделение Президента титулом главы государства вытекает из необходимости обеспечения взаимодействия властей, устойчивости государственного механизма, преемственности и стабильности в работе государственных органов. Президент представ­ляет Беларусь внутри страны и в международных отношениях, его акты не нуждаются в контрассигнации.

Президент занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей: в организационном отношении он само­стоятелен (избирается народом), не включен ни в одну из ветвей власти и не несет перед ними политической ответственности. Президент выс­тупает арбитром между различными политическими силами (Прези­дент - беспартийный), что способствует разрешению споров между ними.

Вместе с тем он оказывает существенное влияние на формирова­ние и деятельность всех государственных структур. При рассмотре­нии наиболее важных вопросов государственной жизни Президент пред­седательствует на заседаниях правительства и вправе отменить поста­новления и распоряжения правительства, противоречащие Конститу­ции, закону или указу Президента.

Глава государства не только определяет структуру правительства, но и проводит преобразования всей системы исполнительной власти. Так, с целью повышения эффективности органов исполнительной вла­сти Президентом Беларуси создана "исполнительная вертикаль". Гла­ва государства определяет целесообразность принятия того или иного решения, а также устанавливает порядок взаимодействия правитель­ства с республиканскими органами государственного управления.

Президент страны обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти, в первую очередь, определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства. В настоящее вре­мя ряд министерств и ведомств (Таможенный комитет, Министерство обороны) подведомственны как Премьер-министру, так и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Практика показы­вает, что в указах Президента нередко встречаются положения, опреде­ляющие то или иное конкретное направление деятельности правитель­ства, причем в ряде случаев на длительный срок¹³⁹.

Президент Беларуси издает декреты, имеющие силу закона. Целе­сообразность наделения Главы государства таким правом основывает­ся на том, что принятие закона представляет собой процесс, достаточно растянутый во времени. А часто возникают ситуации, разрешение ко­торых предполагает незамедлительное действие, в связи с чем, лицо, призванное управлять государством, должно иметь возможность при­нятия решений, обладающих силой закона. Такой подход характерен для правовой системы многих западных стран¹¹⁹.

Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида дек­ретов. Первый - это временные декреты, издаваемые Президентом по собственной инициативе или по предложению правительства в силу особой необходимости и представленные в трехдневный срок для последующе­го рассмотрения палатами парламента. Возможность действия времен­ного декрета самостоятельно как нормативного акта высшей юридичес­кой силы без придания формы закона до рассмотрения его парламентом является своего рода гарантией осуществления Главой государства сво­ей деятельности по оперативному управлению государством. В то же время Закон "О Президенте Республики Беларусь" определяет круг воп­росов, по которым временный декрет не может быть издан.

Второй вид составляют декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента Парламентом, который делеги­рует главе государства законодательные полномочия на определенный срок и по определенному предмету регулирования. При этом законода­тельный орган определяет срок и границы полномочий, круг вопросов, по которым Президент наделяется этим правом¹²⁰.

Нормативные акты Главы белорусского государства (указы и дек­реты) направлены на формирование социально ориентированной эко­номики, повышение эффективности деятельности субъектов хозяйство­вания, укрепление правовой базы и, в целом, на развитие белорусской государственности.

Специфика президентской власти при "смешанной" системе правления

Наделение Президента Республики Беларусь рядом полномочий во всех сферах государственного управления привело к формированию в республике особого института президентской власти. Президент Рес­публики Беларусь призван в рамках своих задач объединять все влас­ти, способствовать их согласованному и эффективному функциониро­ванию. В Беларуси посредничество Президента выведено за сферу пуб­личных властей, распространено на отношения органов государствен­ной власти, государства и общества.

Конституция Республики Беларусь уходит от прямого закрепле­ния юридической природы президентских полномочий с точки зрения разделения властей. Они не вписываются в классическую триаду вла­стей и не включены каким-либо образом в структуру одной из них, а выделены в отдельную главу, с которой начинается изложение полно­мочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта белорусской модели президентства, свое­образие белорусской концепции разделения властей.

Президентские полномочия достаточно широки и касаются, по суще­ству, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодатель­ном процессе; формирование судебной системы; организация и форми­рование госаппарата. На этом основании в научной литературе получи­ло определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о четвертой власти¹²¹.

Следует отметить, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является фран­цузский политический деятель Б. Констан (1767-1830), который разра- f

f [

i

; ботал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития пред­ставлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть f концепции сводится к тому, что три классические ветви власти следу­ет дополнить еще одной, которая бы заботилась о бесконфликтном, со­гласованном функционировании других властей¹⁴³.

Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти, по сути, вариация констановского учения о четырех вла­стях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему "вневластного" статуса.

Наделение Президента таким статусом и объемом полномочий необходимо для осуществления им функций, возложенных Конститу­цией (реализация основных направлений внутренней и внешней поли­тики; защита суверенитета, национальной безопасности и территориаль­ной целостности; поддержка стабильности в государстве, гражданского мира). Это также обусловлено необходимостью обеспечения единства государственной власти, устойчивого управления государственными де­лами, согласованного функционирования ветвей власти.

Однако его деятельность не бесконтрольна. В Конституции Беларуси закреплена система сдержек и противовесов. Так, назначения на ключевые государственные посты производятся с согласия Парламента, а нормотворческая деятельность Главы государства может быть проверена на соответ­ствие Конституции. Парламент обладает правом преодоления вето Прези­дента, ратификации подписанных им международных договоров. В случае совершения государственной измены или иного тяжкого преступления Президент может быть смещен с должности в порядке импичмента.

Функции президентской власти

Институционализированная президентская власть имеет свое структурнофункциональное назначение в государственном механизме Рес­публики Беларусь. Можно выделить следующие функции, которые президентская власть выполняет в политической системе общества¹²².

Во-первых, гарантийная функция. Президент - гарант Конститу­ции, суверенитета, независимости и территориальной целостности госу­дарства, прав и свобод человека и гражданина, экономической и поли­тической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпри­нимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.

Во-вторых, арбитражно-интегративная функция, которая вытекает из "вневластного" характера президентской власти. Конституция стре­мится поставить Президента над ветвями власти, над другими государ­ственными институтами не в качестве лица, сосредоточившего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбит­ра в отношениях между ними.

Наличие такой функции в системе государственной власти объяс­няется логикой ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства.

Невозможно представить функционирование современной государ­ственности на основе принципа разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя, существующих ценнос­тей общества, который не только олицетворяет единство народа и госу­дарства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимо­действие всех ветвей власти.

Президент координирует действия государственных органов, исполь­зует согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного решения он может пере­дать рассмотрение дела на разрешение соответствующего суда.

Конституция Беларуси наделяет Президента правом вмешиваться в рассмотрение законопроектов палатами Парламента в случае непри­нятия ими согласительного текста законопроекта. В данной ситуации президент вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.

Одной из форм реализации арбитражно-интегративной функции является обращение Президента к избирательному корпусу посред­ством вынесения вопроса на референдум или досрочного роспуска Парламента, что позволяет цивилизованным путем разрешать кон­фликты между властями, возникающие на основе двойной демокра­тической легитимности.

В-третьих, контрольная функция. Президентская власть наделе­на рядом контрольных полномочий, принадлежащих Президенту по Конституции или установленных им фактически. В отношении испол­нительной власти это достигается посредством отчетности правитель­ства перед Президентом, прямого подчинения ряда министерств и ве­домств непосредственно Главе государства, отмены нормативных ак­тов правительства. В отношении Парламента и суда - это фактически складывающиеся отношения. Например, приостановление Президен­том действия решений Советов, постановка вопроса перед Конституци­онным Судом о наличии фактов систематического или грубого нару­шения палатами Конституции Республики Беларусь. Все это свиде­тельствует об определенном фактическом контроле Главы государ­ства в отношении законодательного органа.

Мировой опыт показывает, что сильная президентская власть - атрибут практически всех (за малым исключением) переходных об­ществ. Это признают западные ученые и государствоведы.

Например, К. Санстейн считает, что "сильный президент - это един­ственный в своем роде руководитель, который может принести госу­дарству наибольшую пользу, и можно предположить, что для стран Восточной Европы и бывшего СССР наличие сильного президента яв­ляется условием для проведения необходимых реформ". С. Холмс полагает, что страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим или политическим кризисами, ищут, в первую очередь, сильного руководи­теля для их полного и быстрейшего разрешения (Реут В.И. Глава госу­дарства в условиях разделения властей: теоретическое обоснование нормотворческой деятельности // Беларусь и Россия: императивы об­щественного развития. - Мн.: ИСПИ, 2002. С.127).

Институт президентства в Беларуси является ведущим органом государственной власти, а Президент - не только юридическим, но и фактическим лидером белорусского государства, который пользуется огромной поддержкой населения страны. Подтверждением данного по­стулата является небывалая активность белорусских избирателей на президентских выборах 2001 года - в голосовании приняли участие 6169087 человек, или 83,86% от числа включенных в списки: за А. Лукашенко было подано 4666680 голосов, или 75,65% от принявших участие в голосовании; за В. Гончарика - 965261 голос, или 15,65%; за С. Гайдукевича - 153199 голосов, или 2,48%.

Сегодня белорусское общество в целом осознает необходимость сильного института президентства, способного объединить все про­грессивные силы общества для построения правового государства и демократического общества, создания необходимых условий для гар­моничного и всестороннего развития личности.