9.1. Етапи формування системи органів державної влади в Україні. Конституційна реформа 2004 р.

Система органів державної влади незалежної України пройшла в своєму розвитку кілька основних етапів.

Першим її етапом можна вважати період з 1990 по 1991 р., коли відбулося юридичне закріплення державності України та формування нових органів влади. Прийняття 16 липня 1990 р. Декларації «Про державний суверенітет України» стало першим кроком на шляху здобуття Україною незалежності, адже вона проголосила «верховенство, самостійність, повноту й неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх відносинах». Декларація «Про державний суверенітет» визначила, що державна влада в Україні здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада прийняла «Акт проголошення незалежності України», яким було проголошено незалежність України та створення самостійної Української держави. Україні необхідно було здійснювати реформування державних органів влади відповідно до демократичних стандартів.

Другим етапом формування основ державно-владної системи України можна вважати період з грудня 1991 по червень 1995 р. Недотримання принципу поділу функцій влади в перші роки незалежності Української держави зумовило затяжну політичну кризу, яка знайшла принаймні часткове розв’язання в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», який було підписано 8 червня 1995 р. (т. зв. „мала конституція”). Використання законодавчою та виконавчою гілками влади Конституційного Договору з метою виходу з кризової ситуації стало чи не єдиним конструктивним політичним рішенням, яке могло гарантувати легітимність і стабільність державної влади.

Хоча навіть підписання Конституційного договору не привело до політичної стабільності. Як відзначає І. Костицька, фактично Конституційний договір конституював Президента України як однопорядкову Верховній Раді України сторону спершу конституційного, а згодом і законодавчого процесу. Весь час відбувалося «перетягування» владних повноважень між Президентом, урядом та парламентом, хоча Президент був і главою державної виконавчої влади.

Третій етап становлення політичної системи почався із затвердження Конституції України в 1996 р. У результаті багатьох компромісів між Президентом і парламентом відбувається утвердження нової системи розподілу владних повноважень між органами законодавчої, виконавчої та судової влади. Прийняття Конституції, з одного боку, дозволило Україні уникнути глибокої політичної кризи з такими можливими наслідками, як розпуск парламенту, всенародна недовіра владі; з іншого ― нова система організації державної влади створила додаткові можливості загострення протиріч між її гілками. Нова Конституція сформувала такі правові засади організації державної влади, які послабили її стабільність, створили дуалізм у виконавчій гілці влади.

Незважаючи на те, що Конституція була визначена європейською спільнотою однією з найдосконаліших, у процесі практичної реалізації Основного Закону виникло багато проблем, які випливали: по-перше, з незавершеності формування правової бази політичної системи України; по-друге, з небажання української еліти виконувати Конституцію.

Протягом 2001 – 2004 років в Україні з’явилося багато проектів конституційної реформи. Проекти множилися, але сам процес внесення змін до Конституції затягувався у часі, оскільки ніхто з учасників політичного процесу не бажав поступатися владними повноваженнями.

Лише в результаті кризи, яка виникла в ході підбиття підсумків другого туру президентських виборів 2004 року, Верховна Рада ухвалила зміни до Конституції.

Четвертий етап розпочався після набуття чинності змін до Конституції України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою було прийнято Закон України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. №2222-15), який передбачає суттєвий перерозподіл повноважень між вищими органами державної влади України і мав би запровадити дієву систему стримувань і противаг, збалансувати обсяг повноважень, закріплених відповідно за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Вищезазначений закон набув чинності 1 січня 2006 року.

Задекларовані завдання конституційної реформи:

Основною метою конституційної реформи в сфері державно-владних повноважень її ініціатори визначили перерозподіл повноважень між Президентом і парламентом та Президентом і урядом, а саме:

• розширення кадрових і контрольних повноважень Верховної Ради України, а саме – посилення впливу парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України за рахунок обмеження відповідних прав глави держави у відповідній сфері. Зокрема, перехід до формування уряду виключно „коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України” (або фракцією, до складу якої входить більшість народних депутатів) тощо;

• посилення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади;

• зменшення впливу Президента на діяльність уряду та органів виконавчої влади.

За задумом ініціаторів реформи, оптимальний перерозподіл повноважень у трикутнику “президент–парламент–уряд” згідно з поправками до Конституції має забезпечити:

а) чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідає за державну політику;

б) коопераційний зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади для динамічного і послідовного прийняття та впровадження державно-управлінських рішень, системності у прийнятті законів та на їх основі – підзаконних актів;

в) стабільну, послідовну роботу уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил і можливістю притягти його до політичної відповідальності.

Поряд з цими завданнями конституційні зміни мали досягти і низки інших цілей, основні з яких:

• взаємна відповідальність парламентської більшості та Кабінету Міністрів України перед суспільством;

• забезпечення політичної структурованості, фракційної дисципліни в парламенті та припинення практики частих міжфракційних переходів;

• відмежування діяльності, пов’язаної із статусом народного депутата України, від інших видів діяльності, зокрема – підприємницької;

• вирішення проблеми багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів;

• розширення повноважень Рахункової палати шляхом надання їй можливості здійснювати контроль не лише за використанням коштів державного бюджету України, але і за їх надходженням та ін.

Що стосується низки інших важливих проблем – приведення системи адміністративно-територіального устрою, систем місцевого та регіонального самоврядування, перегляду функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, – то відповідні питання мали б бути врегульовані іншим Законом «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1).

Але впровадження конституційних змін зазнало чимало труднощів. Ситуація, що склалася в Україні після парламентських виборів 2006 року, є яскравим прикладом незавершеності процесу втілення у життя конституційної реформи. Серед представників п’яти політичних сил новообраного парламенту не було єдності щодо концептуальних засад та механізмів її впровадження.

Активними прихильниками реформи були представники Антикризової коаліції (Партії регіонів, Комуністичної партії України та Соціалістичної партії України), які хотіли взяти реванш за поразку на виборах 2004 року, будучи зацікавлені в максимальному послабленні інституту президентства. Представники ж «Нашої України» виступали за частковий перегляд положень реформи, за повернення реального впливу Президента на діяльність всіх гілок влади. Блок Юлії Тимошенко взагалі займав радикально критичну щодо конституційної реформи позицію, виступав за цілковитий перегляд основних її положень.

Отже, незаперечним фактом залишається те, що нинішнє загострення протиборства між представниками окремих груп української політичної еліти суттєво ускладнює процес імплементації конституційних змін.

Політична реформа розв’язала низку принципово важливих на цьому етапі розвитку політичної системи України завдань державотворення. Вона запровадила парламентарно-президентську форму правління через посилення установчих, кадрових та контрольних функцій Верховної Ради, обмежила відповідні прерогативи глави держави, закріпила парламентський спосіб формування Кабінету Міністрів, створила більш відповідні режимові парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності уряду.

Водночас неузгодженість і фрагментарність внесених до Конституції поправок, які приймались у пришвидшеному порядку, у ситуації глибокої політичної кризи, і були підпорядковані ситуативним мотиваціям окремих політичних угруповань, залишили відкритими низку питань щодо практичного здійснення нової системи поділу функцій влади, призвели до численних дисбалансів у політичній системі і ставлять під сумнів ефективність запровадженої форми правління в цілому.

Загалом слід констатувати, що реформа 8 грудня 2004 року – це лише початок тривалого і складного процесу реформування політичної системи України. Саме тому дуже важливо, щоб траєкторія, темп і масштабність реформування більшою мірою залежали не від компромісів і торгів вітчизняної еліти, а дійсного волевиявлення громадян.

Таким чином, у нашій державі сформувалась досить демократична і певною мірою ефективна система органів державної влади. Завдання полягає в тому, щоб і надалі удосконалювати діяльність державно-владних структур, шукати найбільш оптимальні механізми їх взаємодії.