9.3. Верховна Рада України в системі відносин органів державної влади

Найвищим і єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада (парламент) України. Верховна Рада як інститут законодавчої та представницької влади відіграла значну роль у створенні демократичних засад державного будівництва в Українській державі і за роки незалежності пройшла значний еволюційний шлях. Доцільно виділити п’ять основних етапів у становленні і розвитку українського парламенту.

Перший етап: 1990–1994 рр. Перший доконституційний період, який характеризувався пошуками моделей розвитку як всієї держави, так і парламенту зокрема. Вихідним пунктом аналізу еволюції українського парламенту є 1990 р., оскільки Верховна Рада УРСР, обрана того року, продовжила свої повноваження за часів незалежної України та офіційно визнана Верховною Радою України І скликання.

Верховна Рада І скликання прийняла цілу низку законодавчих актів, які мали основоположний характер у здійсненні зовнішньої і внутрішньої політики, серед них – Декларація «Про державний суверенітет України», «Акт проголошення незалежності України» та ін. Проте парламент не зміг ухвалити закони, що забезпечили б сталий розвиток економіки країни.

На період проголошення незалежності Верховна Рада діяла на підставі Конституції УРСР 1978 р. і Тимчасового регламенту засідань Верховної Ради Української РСР, затвердженого постановою від 22 травня 1990 р. Ці два документи визначали загальні засади діяльності парламенту, але чіткої регламентації процедурних питань не давали, особливо у сферах законодавчого процесу, статусу народного депутата, взаємодії парламенту та інших гілок влади. В той період на законодавчому рівні не було чітко розмежовано компетенцію у прийнятті постанов, розпоряджень, указів між гілками влади, що постійно викликало суперечності, непорозуміння та протистояння, виразно виявлялися тенденції до перетягування функцій між виконавчою і законодавчою владою, попри проголошення принципу розподілу влади.

Чимало функцій Верховної Ради виконували інші державні органи, Так, Закон України від 18 листопада 1992 р. визначив, що строком до 21 травня 1993 р. Кабінет Міністрів має повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення. Також зазначено, що ці декрети мають силу закону і можуть зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення.

Але, з іншого боку, досить часто парламент не дотримувався своїх повноважень, беручи на себе функції виконавчої влади. Така невизначеність і нечітке формулювання статусу парламенту та інших органів державної влади мали свій наслідок. Всередині 1993 р. виникла парламентсько-президентська криза, наслідком якої стали дострокові вибори Верховної Ради України і Президента України в 1994 р.

Другий етап: 1994 – 1996 рр. Етап розпочався з парламентськими виборами у 1994 р. і завершився ухваленням Конституції України в червні 1996 р. Вибори до Верховної Ради II скликання у березні 1994 р. відбувалися за мажоритарною системою і мали демократичний характер. До парламенту були обрані представники різних політичних та ідеологічних течій, зокрема – представники 13 політичних партій. Це дало змогу, з формальної точки зору, переважно адекватно представити інтереси різних суспільних верств. Водночас наступна діяльність Верховної Ради засвідчила, що вона не змогла вирішити належним чином проблеми соціально-економічного розвитку.

В даний період загострилося протистояння між новообраним Парламентом та Президентом України навколо визначення конституційного обсягу повноважень кожного з цих інститутів влади в державно-політичній системі України.

Тривалий і конфліктний процес узгодження позицій між Президентом і Верховною Радою завершився 8 червня 1995 р. прийняттям Конституційного договору. Згідно з Договором, Верховна Рада втратила частину повноважень, закріплених Конституцією 1978 р., зокрема право затверджувати запропоновані Президентом кандидатури на посади прем’єр-міністра, міністрів закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внутрішніх справ, а також право самостійно призначати Генерального прокурора України, голову Служби безпеки України, голову правління Національного банку України та ін.

Перебіг подій після прийняття Конституційного договору засвідчив, що цей документ не вирішив головної проблеми – суперечностей між Парламентом і Президентом. Це прискорило розробку проекту Конституції України.

Важливим результатом конституційного процесу стало прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України, згідно з якою Верховна Рада закріпила якісно нову організацію державної влади – поділу її на законодавчу, виконавчу та судову.

Верховна Рада України, за Конституцією, остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади, але вперше набула всіх основних рис статусу парламенту України – єдиного загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від встановленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.

Важливою рисою українського парламенту як органу законодавчої влади стала єдність, універсальність у системі органів державної влади, що було зумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, внутрішньою структурою парламенту та іншими обставинами.

Парламент України визначався пріоритетним органом у системі органів державної влади України і здійснював законодавчу владу, беручи участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, став загальним представником народу і виразником його волі, мав багатогранні відносини з іншими органами державної влади та з суб’єктами політичної системи: політичними партіями, громадськими об’єднаннями тощо.

Повноваження Верховної Ради України визначені ст. 85 Конституції України. До них, зокрема, належали: внесення змін до Конституції України; прийняття законів; затвердження Держбюджету України; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів; надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра; усунення з посади Президента в порядку імпічменту; призначення третини складу Конституційного Суду України та ряд інших.

Нова Конституція визначала і термін повноважень парламенту, його кількісний склад, особливості і підстави дострокового припинення повноважень та цілий ряд інших питань діяльності і функціонування. Зокрема в ст. 77 Конституції України визначено, що чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України; позачергові вибори призначає Президент України і проводяться вони в період 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради; Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 її складу (ст. 82 Конституції України).

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів, що обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права, шляхом таємного голосування терміном на чотири роки (ст. 76 Конституції України). Верховна Рада України успадкувала свою структуру від Верховної Ради УРСР, тобто залишилась однопалатним парламентом.

Третій етап: 1996 – 2002 рр. Етап розпочався після ухвалення Конституції України в 1996 р. Ключовою ознакою етапу є продовження конфлікту між Парламентом і Президентом України Л.Кучмою, що виявлявся в постійних спробах перерозподілу повноважень між главою держави та Верховною Радою через внесення змін до Конституції, прийняття законів, що реалізують її положення.

Прогресивним кроком у розвитку українського парламентаризму стало вдосконалення виборчої системи та перехід до змішаної вибор­чої системи, на основі якої була сформована половина парламенту навесні 1998 р.: з 450 депутатів – 225 обираються в одномандатних виборчих округах на підставі відносної більшості (мажоритарна система), а 225 – за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному ви­борчому окрузі на підставі пропорційного представництва (пропор­ційна система).

На початок роботи першої сесії у Верховній Раді утворилися вісім фракцій політичних партій і блоків, що подолали 4% бар’єр. В парламенті були представлені Комуністична партія України (КПУ), Народний Рух України (НРУ), блок Селянської партії України (СелПУ) і Соціалістичної партії України (СПУ), Партія зелених України, Народно-демократична партія України, ВО «Громада», Прогресивна соціалістична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана). Утворення груп і фракцій відбувається як за ідеологічною, партійною, так і за регіональною та корпоративною ознаками. Політична структуризація Верховної Ради за ознакою «ліві – не ліві політичні сили» поступово відходить на другий план, актуальності набуває поділ по лінії «пропрезидентські – антипрезидентські сили». Стійка більшість політичних сил так і не була утворена, вона мала переважно ситуативний характер, політична структура Верховної Ради була вкрай нестабільною. Це пояснюється, зокрема, відсутністю у потенційної більшості важелів впливу на формування уряду та впливом глави держави на формування фракцій (груп) у парламенті.

Четвертий етап: 2002-2004 рр. Етап розпочався з обранням у березні 2002 р. Верховної Ради IV скликання. Його завершення пов’язано з обранням нового Президента України В.Ющенка та прийняттям змін до Конституції в грудні 2004 р.

На парламентських виборах 2002 р. за партійними списками представники опозиційних партій і блоків (Блок Віктора Ющенка «Наша Україна», Блок Юлії Тимошенко (БЮТ), КПУ, СПУ) разом здобули понад 57% голосів виборців, тоді як пропрезидентські партії і блоки (Блок «За Єдину Україну!», СДПУ(о)) – втричі менше (понад 18%). Політична структуризація парламенту відбувалася за критерієм ставлення до Президента України: «пропрезидентські – антипрезидентські сили». На початку роботи новообраної Верховної Ради в ній нараховувалося шість фракцій, що відповідало кількості партій і блоків, які подолали виборчий бар’єр.

Ключовою ознакою даного етапу еволюції парламенту є зміна характеру стосунків між опозиційною частиною парламенту та Президентом, загострення боротьби між ними, зумовлене наближенням президентських виборів 2004 р.

П’ятий (сучасний) етап: з 2004 рр. Початок нового етапу у розвитку парламентських інституцій, що зумовлено розбудовою парламентсько-президентської моделі форми правління в контексті політичної реформи.

Згідно з внесеними до Конституції корективами, повноваження глави держави і парламенту перерозподіляються на користь останнього. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» суттєво розширює насамперед кадрові і контрольні повноваження парламенту. Зокрема, парламент дістав такі кадрові повноваження:

а) висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем’єр-міністра України за поданням Президента України (ст.83 Конституції України);

б) призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад (ст. 83 Конституції України);

в) призначення за поданням Прем’єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад (ст. 85 Конституції);

г) призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України (ст. 85 Конституції);

д) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (ст. 85 Конституції);

е) прийняття відставки Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України;

є) право на призначення на посади і звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України (ст. 85 Конституції) та ін.

Інші зміни Конституції у сфері законодавчої влади:

1. Збільшується строк повноважень Верховної Ради з чотирьох до п’яти років (ст. 75, 76 Конституції).

2. Закон «Про внесення змін до Конституції України» суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфракційним переходам народних депутатів України, у Законі (ст. 81 Конституції) було закріплено принципово нове положення, відповідно до якого невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або вихід народного депутата України із складу такої фракції, має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Однак підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за власним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально залишаюсь членом фракції, депутат може не бути ним фактично – брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції і т.п. Вітчизняна практика функціонування Верховної Ради п’ятого скликання підтверджує цю тезу.

Ряд конституційних поправок є процедурно не визначеними, зокрема щодо процедур формування парламентських коаліцій, процесу проходження кандидатури Прем’єр-міністра, формування Кабінету Міністрів та ін. Приміром, Конституція України не дає відповіді на запитання: як має діяти парламент, якщо Президент України не вносить подання про призначення Прем’єр-міністром України особи, кандидатура якої була висунута коаліцією депутатських фракцій.

Перебування на посаді Президента України В.Ющенка, до певної міри, зберігає політичну структуризацію Верховної Ради за критерієм «пропрезидентські – антипрезидентські сили», що підтверджує партійно-політичний склад Верховної Ради V скликання. За результатами чергових виборів до Верховної Ради, які відбулися у березні 2006 р. за пропорційною виборчою системою, до парламенту потрапило 6 політичних партій і блоків: Партія регіонів, БЮТ, Блок «Наша Україна», СПУ, КПУ. Після тривалих перемовин щодо утворення парламентської більшості з чіткою антипрезидентською позицією виступають Партія регіонів, СПУ, КПУ, об’єднаних в Антикризову коаліцію. Протягом першої половини 2007 року в державно-владному трикутнику «Верховна Рада – Кабінет Міністрів – Президент» не вдалося досягти конструктивної взаємодії, наслідком чого стала політична криза і серія указів Президента про розпуск Верховної Ради. Позачергові вибори призначені на вересень 2007 р.

Підбиваючи підсумок, хочемо відзначити, що розвиток українського парламентаризму відбувався у загальноєвропейському руслі, на спільних для всього світу і Європи правових цінностях: поділ влади, інституціалізація парламентської діяльності, демократичні засади цієї діяльності, демократичні форми впливу парламенту на інші форми державної діяльності.

Однак крім прогресивних здобутків українського парламентаризму, виявилися й недоліки, зумовлені незавершеністю концепції конституціоналізму, серед яких наступні: недостатнє обґрунтування ролі та місця парла­менту в системі органів державної влади; неврегульованість відносин окремих гілок влади та органів державної влади, яку, на жаль, не подолала конституційна реформа.