11.5. Особенности российского федерализма

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из конституции двадцати одной республики девятнад­цать содержали положения, прямо противоречащие Консти­туции РФ. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфе­деративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она — суверенное государство, субъект междуна­родного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в од­ностороннем порядке устанавливают право приостановле­ния действия законов РФ, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного по­ложения на своей территории, а Тува даже самостоятель­но принимала решения по вопросам войны и мира. Кон­ституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведе­ния внешней политики, заключения международных до­говоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их терри­тории, своей собственностью.

Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам  была проведена большая работа Полномочными представителями Президента РФ в Федеральных округах.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федера­лизма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения сис­темы правления. Это связано с многонациональным составом на­селения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (го­сударства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положе­ния: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение стату­са субъекта Федерации.

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федера­ции фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством меха­низма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую мо­дель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма характерно соединение на­ционально-государственных и территориальных принци­пов формирования федеративного государства. При та­ком подходе учитывается, что на протяжении веков Рос­сия была и остается полиэтническим государством, взаи­модействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители свыше 160 национальностей.

На формирование современного российс­кого федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. При­чины, приведшие к распаду СССР, сказались на нараста­нии центробежных, сепаратистских тенденций внутри Рос­сии. В их основе лежало стремление самостоятельно рас­поряжаться своим экономическим богатством, природны­ми ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государства­ми, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

Первым серьезным шагом на пути сохранения един­ства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. в Кремле большинством субъектов Рос­сийской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий меж­ду федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверен­ных республик в составе РФ; краев, областей, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автоном­ных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшей­ся еще в 1990 г. Тем не менее Федеральный договор закрепил нерав­ноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

В насто­ящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответствен­ностью за реализацию функций и использование средств.

Демократиза­ция общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действи­тельную прочность и незыблемость единства и территори­альной целостности страны.

В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

– смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами и “этновыдавливанием”;

– асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

– неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и “простыми губерниями”, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

– экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

– дотационность большинства субъектов федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

 – провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр – регионы;

– самовластие региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

– неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым – социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан;

– разнобой в законодательстве, который хотя и уменьшился в результате усилий президента В.В.Путина, направленных на укрепление “вертикали власти”, потенциально остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр – регионы в публичной сфере.