20.3. История развития правового государства в России

Развитие элементов правового государства в истории России про­слеживалось на протяжении тысячи лет, но не привело к формирова­нию законченной и оформленной системы.

Процесс формирования ранней государственности на Руси был долгим и противоречивым. Здесь наивысшего расцвета достигла «военная демократия» — предгосударственное об­щественное устройство ряда европейских и азиатских народов. Она обеспечивала участие всех взрослых мужчин — членов общины в ре­шении важнейших вопросов ее жизни, контроль вольных общинни­ков за деятельностью племенной верхушки, всеобщее вооружение соплеменников, гласное назначение военачальников и других лиц, выполнявших общественно значимые функции. Высшим органом власти, опиравшейся на силу обычая и нравственных норм, было народное собрание, созывавшееся как племенной верхушкой (старей­шинами), так и рядовыми соплеменниками.

Народное собрание (вече) утверждало обязательные для всех чле­нов племени правила, которые после их идеологической легитима­ции жрецами приобретали характер категорических предписаний, ус­тановленных божественным промыслом. Эти предписания подлежа­ли безоговорочному исполнению. Другие решения (народного собра­ния, старейшин, племенного вождя) могли опротестовываться. Они, как правило, не имели принудительного характера.

С укреплением древнерусского государства стало возрастать зна­чение княжеской власти. Князь правил, опираясь на родовую аристократию и состоятельных граждан, считаясь с вечевыми традиция­ми. Однако, с Ивана III начинается история российского самовластия.

В эпоху самодержавного произвола такие принятые в Западной Европе понятия, как закон и право, в российской правовой мысли отсутствовали. «...Самое слово «право» было у нас неизвестно в за­падном его смысле, но означало только справедливость, правду». Слово «закон» так же, как и право, заимствованное у западных сла­вян, было синонимом слова «завет». Обозначало оно божественное или традиционное, исходящее от предков установление, с которым обязаны были считаться все, боящиеся кары за совершаемые смерт­ные грехи.

Но в правовых актах этого и более ранних периодов содержится указание и на законы, которые исходят одновременно и от Бога, и от выполняющих Его волю людей. Так, в договорах, заключенных Ки­евской Русью с Византией в X веке, говорится о русском законе, кото­рый, разумеется, принимается не князем, не народным собранием, а создается обычаями и традициями, в том числе порождаемыми бо­жественным промыслом.

На связь закона с обычаем обратили вни­мание многие исследователи. Закон — «установление, исходящее от власти, противопо­ложное обычаю». Так что если закон — это предел, установленный Богом, природой, влас­тью, то обычай — это способ взаимодействия с таким пре­делом, выработанный на опыте ряда поколений.

В эту систему правовых ценностей легко, почти органично, вклю­чается понятие «указ». Закон — это предел. Обычай — опыт взаи­модействия с таким пределом. Указ — конкретная задача, выдви­гаемая правителем и подлежащая выполнению в рамках закона с учетом накопленного опыта взаимодействия с ним. Иначе говоря, закон — фундаментальная основа любой правовой системы, обы­чай — способ его применения на разных этапах развития такой сис­темы, указ — ограниченный законом и обычаем правовой акт, вы­ражающий те или иные намерения и устремления субъекта права. Закон и обычай — объективный фундамент правовой системы, указ — ее субъективная, изменчивая часть. Потому и народ привык с большим доверием относиться к закону, нежели к меняющимся и порой непредсказуемым указам и распоряжениям начальников раз­ного уровня. Русская традиция: закон — от Бога, от разума, от воли народа; указ — от прихоти, амбиций, а то и просто дури началь­ства.

К сожалению, в условиях самодержавного строя народ был ли­шен какого-либо намека на справедливое законотворчество. Иван IV положил начало традиции подмены общегосударственных законов админист­ративными предписаниями и распоряжениями верховной власти. Тер­мин «указ» (заимствование из польского) появился несколько позже, при Алексее Михайловиче. Но создатель указного права на Руси, не­сомненно, Иван Грозный. Его переписка с бежавшим в Литву Курб­ским ясно показывает, что российский самодержец считал себя стоящим выше закона, а свою волю — решающей для определения и настоящего и будущего государства.

При Иване IV окончательно утвердилась законодательная фор­мула: «Царь указал и бояре приговорили». Разновидностями законов были уставы, жалованные грамоты, судебники и т. д. Принимались они царем по совету с Боярской думой, ставшей официальным, но не закрепленным законом государственным институтом. Царь мог ут­вердить закон и без совета с Боярской думой.

В период царствования Ивана IV стали созываться Земские собо­ры из выборных сословных представителей. Они передавали отноше­ние подданных к действиям царской администрации. Земский собор 1613 года избрал нового царя — Михаила из рода Романовых. Приго­воры Боярской думы, решения Земских соборов носили законодатель­ный характер. Но в правовой сфере царил указ, принимавшийся ца­рем. Впоследствии роль соборов и Думы постепенно была сведена на нет.

Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное уложение Алексея Михайловича (1649 г.). В нем были со­браны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников.

Петровские реформы были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достиже­ниями Западной Европы в области развития правовой системы. Они сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь — отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть са­мовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства — ори­ентация на активное усвоение западного опыта, прежде всего уста­новление четко определенного законом правового порядка, ограничи­вающего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал прин­цип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции.

Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Но разделения правовых актов на законы и указы еще не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.

Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпо­хи Просвещения, первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выра­ботки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 г. была образована Уложенная комиссия — прообраз российско­го парламента.

В нее вошли представители от дворян­ства, городов, правительственных учреждений, государственных кре­стьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жиз­ни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, не занимавших­ся пахотой). Но в условиях усиливающегося абсолютизма работа этой комиссии оказалась безрезультатной.

Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представитель­ных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М.М.Сперанского о создании законодательного собрания — Госу­дарственной думы — из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился.

После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государствен­ный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законода­тельных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. Таким образом, впервые закон был выде­лен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юриди­ческий документ.

Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и ука­за стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возрастании роли закона как основного источника права. Но законодатель­ные органы европейского типа в России XIX в. так и не были созданы. Лишь в начале XX в. страна обрела свой парламент — Государственную думу.

Проверку на прочность не выдержала и дооктябрьская государ­ственно-правовая структура: лишь только в обществе нарастала на­пряженность, самодержавная власть тут же покушалась на власть представительную в лице Думы. Так были разогнаны I и II думы, а третьеиюньский переворот Столыпина (1907 г.) был осуществлен с прямым нарушением даже самих основ самодер­жавного указного права, в частности октябрьского (1905 г.) Манифе­ста царя, согласно которому ни один закон не мог быть принят без согласия Думы. Ряд законов, в том числе об изменении избиратель­ной системы, был принят именно помимо Думы. Аналогичные явле­ния наблюдались и в период первой мировой войны, когда деятель­ность Думы была приостановлена. Фактическое прекращение царем думской деятельности осуществлялось всякий раз, как только Дума обнаруживала стремление перейти от позиции одобрения царских ука­зов к их конструктивной критике.

Так как любой закон вступал в силу только с санкции царя (пре­одолеть царское вето Дума не могла), то западноевропейская традиция верховенства закона в правовом поле России так и не утвердилась: по-прежнему в нем господствовал указ.

После ухода с политичес­кой арены династии Романовых тра­диции указного права не прекратились. Они нашли свое отражение сначала в право­вых актах Временного правительства, ставших с февраля по октябрь 1917 года главным источником так называемого революционного права, а затем в декретах Советской власти.

Начальный период деятельности Временного правительства оз­наменовался принятием ряда законодательных актов, значительно расширявших права и свободы граждан. Однако реализовать на практике появившуюся тенденцию у Временного прави­тельства не оказалось ни политической воли, ни реальной силы. К тому же и развитие событий не способствовало утверждению и уг­лублению демократических начал в переустройстве государственно-правовой системы. Июльские события и корниловский путч, привед­шие к стремительной большевизации Советов, выступавших мощ­ным конкурентом Временного правительства, сначала дезориентиро­вали это правительство, а затем и окончательно лишили его властной дееспособности.

Октябрьская революция, победившая под флагом слома старой государственной машины, ликвидировала сам принцип разделения властей. Руководствуясь противоположным принципом соединения в одном органе законодательной и исполнительной властей, то есть признанием того, что закон должны проводить в жизнь те, кто его принимает, больше­вики, проведя по разработанному Временным правительством поло­жению выборы в Учредительное собрание, тут же распустили его, убедившись, что в нем верх взяли противостоящие им политические силы. Таким образом, закону была предпочтена так называемая ре­волюционная целесообразность, которая на практике, особенно на местном уровне, зачастую оборачивалась произволом.

Вынужденная отбиваться от многочисленных внутренних и вне­шних врагов Советская власть в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, то есть все тот же указ. То, что в отличие от царских указов декрет выступал в виде коллек­тивной формы правотворчества (Совнаркома, ЦК или Политбюро), сути дела не меняло. Декрет широко использовался в практике рабо­ты Временного правительства, всех без исключения правительств, возникавших на территории страны во время гражданской войны и в первые годы восстановительного периода.

После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссий­ский съезд Советов. Этот орган под разными редакциями названия в качестве высшего властного органа просуществовал в СССР до де­кабря 1991 г., а в России — до декабря 1993 г., когда была принята новая Конституция Российской Федерации.

В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд избирал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК).

Лишь с окончанием гражданской войны по инициативе В.И.Ленина началось восстановление законности.

Концепция соединения законодательства и управления в пер­вые годы Советской власти не позволила выделить закон в юриди­ческом смысле этого слова. Это произошло позднее с принятием Конституции СССР 1936 года и было закреплено в Конституции СССР 1977 года. Идея верховенства закона настала в условиях полного обновления законодательства с середины 1980-х — начала 1990-х гг. Закон стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений.

В политической науке выделяют советский тип государственно­сти. Советское государство создавалось в конкретных исторических условиях и на основе марксистских теоретических представлений. Оно складывалось как полная противоположность государству буржуазно-правовому. Недооценивались принципы правового госу­дарства: разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную, реальное верховенство закона над властью, контроль граж­данского общества за властными органами. По форме правления со­ветское государство было республикой. Однако особенность его со­стояла в объединении всех ветвей власти в Советах, в которых депутаты одновременно принимали законы, исполняли их и контролиро­вали их исполнение в интересах трудящихся.

Особенностью советского государства была руководящая роль Коммунистической партии. Партия осуществляла подбор кадров на все руководящие государственные должности с помощью механизма номенклатуры. Руководство партии принимало все важнейшие реше­ния, которые в форме директив передавались Советам. Советы осу­ществляли эти директивы как свои решения или совместные с парти­ей постановления, поскольку цели были общие.

Руководящая роль Коммунистической партии выражалась в на­личии реальной и авторитарной власти Генерального секретаря ЦК. Власть Генерального секретаря представляла собой одну из разновид­ностей президентской диктатуры. Советское государство не выработало механизма периодической передачи власти от одного вождя к другому, что создавало напряжение в обществе всякий раз, когда умирал очередной вождь.

Правда, будучи не правовым, советское государство смогло реализовать социальную функцию. Успехи системы здравоохранения, образования и воспитания, культуры, политика поддержки семьи и материнства, занятости и т. д., созданные в советском государстве, были признаны во всем мире. Отмена руководящей роли КПСС при­вела к развалу государства и социальных гарантий.

Процесс создания правового и социального государства в России займет много времени. Движение к этой цели в значительной мере будет зависеть от решения ряда первоочередных проблем: укрепле­ния государственной власти, федерализма, развития гражданского общества, соблюдения, принципов социальной справедливости.