2. Роль политических институтов в обеспечении политической стабильности

В предыдущих темах были рассмотрены сущность и функционирование парламентских и президентских форм правления, тоталитарных, авторитарных и демократических политических режимов, многопартийных, двухпартийных и однопартийных политических систем. В данном разделе, используя метод сравнительного политического анализа, предстоит выяснить связь между формой правления, режимами и политической стабильностью.

Многообразна роль законодательных учреждений в поддержании политической стабильности и препятствии ей. Известно, что законодатели подвергаются отбору через выборы, в которых участвует почти все взрослое население. Они надеются, что их избранники удовлетворят их требования Политические лидеры могут использовать свое положение в законодательных учреждениях с целью провоцирования народного недовольства режимом. Или другая ситуация Законодательные учреждения по своей природе работают медленно. В связи с этим они могут задерживать ответные меры государства на требования, инициаторами которых отчасти были сами в период выборов

Если законодатели независимы от исполнительной власти (как это имеет место при президентской системе), процессу выработки политических решений свойственны институциональный конфликт и управленческая малоподвижность, которые создают трудности для государства оперативно реагировать на острые проблемы, стоящие перед обществом. Если парламентские системы как таковые имеют возможность выходить из тупиковых ситуаций, то даже эта возможность может оказаться нереализованной по причине фракционной раздробленности многопартийных систем, которым свойственна нестабильность кабинета. В свете этой перспективы сильное и эффективное управление требует ограничения полномочий законодателей и усиления исполнительной ветви власти.

Третья ситуация. Поскольку законодатели связывают периферию страны с центром, они действуют в качестве проводников требований и жалоб народа и тем самым способствуют “отзывчивости” режима. Так, путем принятия законодательных мер они могут погасить недовольство, которое возникает у населения их избирательных округов в результате [c.525]действий центрального правительства. Представительство в законодательных учреждениях является своеобразной трибуной, где региональные, этнические и партийные меньшинства могут выражать свои мнения и тревоги Даже если политики не столь быстро реагируют на их требования, подобное представительство может способствовать тому, чтобы политические меньшинства видели в режиме законную власть Это в свою очередь может создать условия для распыленной поддержки режиму даже при отсутствии политических мер, которые повышают уровень специфической поддержки.

Законодательные учреждения могут быть инструментом, заставляющим правящую элиту быть подответственной населению, что в свою очередь должно понизить вероятность использований элитой репрессивной тактики для подавления массового недовольства. Неподотчетность элиты и наличие репрессий прочно ассоциируются с политической нестабильностью.

Некоторые западные политологи ссылаясь как на прототип на британскую политическую систему, утверждают, что парламентская модель ассоциируется с политической стабильностью, особенно тогда, когда это происходит в контексте сильной партийной политической системы, способной создавать надежное законодательное большинство для конкретного правительства. (4)В то же время в странах с многопартийной политической системой и нестабильным законодательным большинством парламентская система может порождать частые изменения как в составе правительства, так и в политике. Современная политическая система в Италии, а также Третья и Четвертая республики во Франции зачастую приводятся в качестве примеров подобной нестабильности парламентской системы

Следует отметить, что различия в деятельности парламентских институтов Англии и Франции, принадлежащих к политическим системам одного и того же исторического типа, связаны не только с особенностями социально-экономического развития этих стран, с идеологическими нюансами в их подходах к решению актуальных внутренних и внешнеполитических проблем, с различными формами групп давления в политике, но и с историческими условиями их развития. [c.526]

Так, например, особенности относительно стабильного функционирования политической системы Англии, коренятся в ее социальной и конституционной истории.

Как известно, в результате “Компромиссов” 1689 и 1701 гг. и принятия “Билля о правах” власть короля была существенно ограничена в пользу парламента, а монарх мог править только через посредника, каковым с начала XVIII в. стал премьер-министр. Бурное развитие английской промышленности и усиление классовой борьбы вызвали к жизни ряд политических реформ, целью которых было приспособление политического механизма к сдвигам, происходившим в экономической и социальной структуре английского общества. В результате парламентских актов 1832, 1867, 1884, 1918 и 1928 г.г. избирательное право было предоставлено средней и мелкой буржуазии, рабочему классу, женщинам – всего 97% населения Англии в возрасте старше 20 лет Осуществленные в результате упорной борьбы трудящихся за свои права политические реформы юридически закрепили участие рабочего класса – в лице профсоюзов и опирающейся на них лейбористской партии – в политической жизни Англии в качестве влиятельной политической силы Они способствовали образованию относительно стабильной двухпартийной системы с ее современной организационной структурой и преобладанию палаты общин над палатой лордов

В политической системе Франции есть своя специфика. В ней более резко выражены политические противоречия между противоборствующими политическими и религиозными интересами, концепциями власти и управления. Идея и институты “административного государства”, унаследованные от монархического “старого порядка”, сохранили свою жизнеспособность и после свержения монархии Великой французской революцией. Унаследованная и использованная республикой система “административного государства” была усовершенствована Наполеоном, укрепившим институт центральной администрации – элитарный разряд людей, специально подготовленных для управления государством. Эта система ассоциировалась с правлением одной личности и олицетворяла силы, связанные со “старым порядком” Она вступила в конфликт с политическими интересами французской буржуазии, выраженными в идее народного суверенитета, [c.527]равенства и индивидуализма. Политические противоречия обострились в результате развития французского капитализма, утраты буржуазией ее революционного характера и усиления классовой борьбы между ней и вышедшим на политическую сцену Франции в XIX в. пролетариатом. Политические институты, неоднократно подвергались серьезным ударам со стороны прибегавших к гражданскому неповиновению трудящихся Франции (1830, 1848, 1871 гг.). С другой стороны, церковь, аристократия и очень часто армия и чиновничество продолжали защищать идею реставрации монархии или бонапартизма (бонапартистский переворот 1852 г.). Политическая борьба усилилась в результате конфликта между католической церковью и Третьей республикой. После падения Парижской Коммуны рабочие создали свои профессиональные организации, постоянно выступавшие против буржуазии.

После первой мировой войны противоборство политических сил приняло еще более острые формы. Это выразилось в следующем. Церковь требовала у республиканского правительства субсидий для католических школ, рабочие боролись за осуществление социальных реформ и многие из них примкнули к Коммунистической партии Франции, фермеры требовали субсидий и введения покровительственных пошлин, сторонники “административной” традиции желали урезать права Национального собрания, а многие консерваторы и правые профашистские элементы требовали установления режима личной власти. Это политические разногласия еще более ослабили государство. Другими словами, политические институты слабо реагировали на требования граждан, в результате они не получили с их стороны поддержки и государство оказалось неспособным объединить нацию перед лицом гитлеровского вторжения 1940 г.

Ситуация мало изменилась и после окончания второй мировой войны Четвертая и Пятая республики столкнулись с теми же политическими проблемами.

Серьезный раскол произошел между защитниками “сильного” государства и сторонниками буржуазно-республиканского правления. Первые, не отвергая республики, стали выступать за усиление исполнительной власти в лице президента или премьер-министра, а вторые [c.528]остались сторонниками верховенства законодательной власти над исполнительной. Историческое прошлое Франции объясняет и многопартийность ее политической системы. Причем противоборство политических сил во Франции олицетворяет собой существующие религиозные, и политические противоречия не только между политическими партиями, но и внутри них.

Справедливости ради следует отметить, что Французская Четвертая республика, по мнению многих, является примером режима, установившего большую политическую стабильность путем учреждения сильного, независимого Президента, недосягаемого для меняющегося законодательного большинства.

Сегодня многие аналитики ссылаясь и на успех американского опыта, в качестве лекарства от парламентской нестабильности предлагают именно президентство. В то же время следует учитывать тот факт, что парламентские модели хотя и могут быть неустойчивыми при слабых и разобщенных партийных структурах, как это часто имеет место вне западных стран, однако президентские системы обычно оказывались менее стабильными, если сравнивать две конституционные модели. В чем же причины. Их несколько. Президентство: а) ограничивает выбор имеющихся возможностей для решения проблем, создает безвыходные ситуации; б) не поощряет укрепление партийной организации и дисциплины; в) идет на риск, который провоцирует тупики, если парламент попадает в руки оппозиционной партии или партий; г) ограничивает гибкость правительств в реагировании на кризисы путем перемен в составе правительств и изменения политики.

Однако, в чем же заключается секрет стабильности американской политической системы? Исследователи концентрируют свое внимание на характере американского народа, на действие культурных, социальных и экономических факторов (4). В то же время такой подход будет неполным, если не учитывать влияния конституционной структуры и особенно уникальной комбинации – сильный Конгресс и сильный Президент – на стабильность политической системы США. Вклад американских политических институтов в стабильность огромен.[c.529]

Творцы Конституции США постоянно думали о политической стабильности. “Стабильность в управлении, -писал Дж Мэдисон, – является главным в национальном характере” Поэтому они остановили свой выбор на сбалансированной власти, когда законодателей сдерживают сильные исполнительные ведомства Говоря о законодательных учреждениях, “отцы-основатели” имели в виду всенародно избираемую Палату представителей. Двухпалатность Конгресса они считали еще одним средством против политической нестабильности. Поэтому они пред усмотрели косвенно избираемый Сенат, который разделял бы одинаковые законодательные полномочия с Палатой представителей, члены которой переизбираются каждые два года, а сенаторы – каждые шесть лет. Подобное устройство, заявлял Мэдисон, сохранит преемственность в связи с частым появлением новых членов. В результате “отцы-основатели” укрепили политические институты путем создания сильного национального правительства, наделенного широкими полномочиями особенно в таких важных сферах, как 1) налогообложение, 2) коммерция, 3) оборона и 4) внешняя политика. Чтобы обеспечить стабильность и предотвратить злоупотребление властью, они запретили Палате представителей предпринимать какие-либо действия без согласия Сената и Президента. Наконец, они ослабили давление народа на эти институты путем организации такого процесса избрания сенаторов, который отдалил их по крайней мере на один шаг от голосующей публики (непрямые выборы законодателями штатов), а также процесса избрания Президента (коллегия выборщиков), к которому народ имел бы наименьшее касательство.

Двести лет спустя политические институты стали решительнее, прочнее и легитимнее. Это также в немалой степени способствует укреплению стабильности. Не исключено, что стабильность президентской системы США обусловлена уникальной законодательной структурой, составляющей сердцевину этой системы. Некоторые специфические качества Конгресса позволяют американской политической системе избегать нестабильности, которая присуща другим президентским системам. Более того, Конгресс может содействовать укреплению политической стабильности посредством сдерживания сил, требующих [c.530]изменений, путем поощрения политической отзывчивости” и расширения подотчетности исполнительной ветви власти, да и сам Конгресс может проявлять “отзывчивость” хотя бы чисто символически.

Устойчивая стабильность президентской системы США вопреки частым тупиковым ситуациям является продуктом политической среды, характеризующейся, как и во времена после ратификации Конституции, слабым политическим участием и умеренными политическими требованиями

Что же характерно для российской политической действительности с точки зрения рассматриваемой проблемы.

Политическая стабильность прежде всего означает снижение социальной напряженности в обществе и достижение на основе компромисса интересов разных социальных групп национального согласия по вопросам выбора пути дальнейшего развития России и, в частности, по реформированию экономики и политической системы.

Политическая нестабильность и некоторая дезорганизация общества первой половины 90-х годов – результат прежде всего радикальной политики правительства, ориентированной на внедрение рыночной экономики как единственного фактора, способного преобразовать всю совокупность сложных общественных отношений. В действительности же они поддаются целенаправленному видоизменению лишь в результате использования организационно-управленческих, научно-технических, финансово-экономических, духовно-нравственных мер. При этом государство не может уклониться от выполнения регулятивной функции не только в сфере экономики, но и всей системы общественных отношений.

Установление политической стабильности и социального порядка требует реализации системы первоочередных мер, которые создали бы массовую поддержку реформам. Кризис российского общества во многом обусловлен тем, что необольшевистские методы реформирования деформировали прежнюю недостаточно эффективную, но все же дееспособную, обеспечивавшую определенное национальное согласие, социальную структуру, а взамен формируют, вопреки ожиданиям, малоэффективную, отягощенную криминальной патологией социальную структуру антагонистического характера. Такая деструктивная, по [с.531]своей природе, система отношений в обществе в принципе не может обеспечить ни политическую стабильность, ни социальный порядок, ни национальное согласие. В результате вся энергия реформ направлена не на качественную трансформацию собственности, а на перераспределение общенародных средств производства и материальных благ в пользу, прежде всего, дельцов теневой экономики и управленческо-бюрократической номенклатуры. Создана криминогенно больная модель социальной структуры, готовая сегодня уничтожить породившие ее реформы(5).

Стабилизировать российское общество можно лишь при условии реализации комплекса политических, законодательных и административных шагов, имеющих в основе осмысленную систему целеполагания и практических действий. Социально-политическим императивом стратегической политики реформирования является максимальный учет интересов всех социальных слоев и групп населения, создание ядра солидарности вокруг идей реформ в обществе. На практике должна быть реализована идея гражданского, социального и национального согласия.

Российские реформаторы лишь тогда получат поддержку своих граждан, когда цели и методы проводимых реформ укореняется в менталитете общества. А это возможно только при условии, что они не противоречат фундаментальным традициям российской цивилизации, отличной от западноевропейской с ее культом этики индивидуализма, и от азиатской с доминированием в ней этики кастовости. Исторически основой трудовой этики российского общества было и остается сочетание государственного патернализма и свободы личности, частного, группового и общественного интересов.

В заключение темы отметим, что модель, связывающая политическую стабильность с политическими институтами не является сложной Политической стабильности грозит опасность когда недовольство граждан направляется против политических институтов и официальных лиц страны. Сильные и эффективные политические институты могут уладить недовольство прежде, чем это перерастет в политическую нестабильность. Слабые политические институты менее способны справляться с недовольством, результат чего – нестабильность. Законодательные [с.532] учреждения могут увеличить поток требований и поэтому обострить конфликт; и в том случае, когда законодатели независимы, как это имеет место в президентских системах, законодательный обструкционизм может завести в тупик и снизить вероятность эффективных действий правительства. Однако законодатели могут способствовать стабильности, сдерживая правящую элиту в достижении целей с помощью репрессивных средств. Индивидуальная деятельность законодателей, представляющих интересы своих избирателей, может содействовать повышению авторитета режима, поощряя или инициируя “отзывчивость” на требования или создавая впечатление у граждан, что их требования услышаны, и что принимаются меры к их реализации. [с.533]