Политология

Курс лекций

Под редакцией профессора М.Н. МАРЧЕНКО

Издание второе, переработанное и дополненное

ВВЕДЕНИЕ

В настоящем курсе лекций, как и в предыдущем, первом его издании, рассмотрены лишь отдельные из числа наиболее важных, узловых тем политологии. Исследование остальных — дело недале­кого будущего.

Почему «недалекого»? Потому что сама политическая жизнь, сама современная российская действительность со всей присущей ей жёстко­стью и довольно разрушительной по своему характеру и последствиям неопределенностью указывает на необходимость скорейшего радикаль­ного пересмотра ряда ранее сложившихся подходов к рассмотрению политических явлений и проблем. Это — с одной стороны. А с другой — безотлагательного исследования новых политических явлений и про­цессов, появившихся в российской жизни за последние годы, глубокого осмысления места и роли в политической системе общества социально- политических и государственно-правовых институтов.

Безотлагательного рассмотрения, например, требуют проблемы, касающиеся политических конфликтов вообще и аналогичных по свое­му характеру конфликтов, возникающих на российской почве, в част­ности; проблемы места и роли в политической системе общества конст­руктивной и деструктивной оппозиции; вопросы легитимности государ­ственной власти и ее преемственности; и ряд других вопросов.

Общепризнанно, что в настоящее время Россия, находясь в пере­ходном состоянии (от чего к чему, от какого строя к какому? — это особые вопросы), переживает весьма трудное, смутное время.

Для одних ее граждан это время стало временем упадка духом, тягостного переосмысления прошлого, становления на очередной «пра­вильный» политический и идеологический путь, временем самобичева­ния и покаяния. Им особенно стало дурно «в конце 80-х — начале 90-х годов», когда, «наблюдая бесславный конец мировой социалистической системы», они «стали осознавать, что идея социализма вообще утопич­на, поскольку несбыточна ее квинтэссенция — идея социальной спра­ведливости, понимаемая как распределение по труду». «Нас можно упрекать за то, — горько каялись они, — что мы осознавали это слиш­ком медленно, этот упрек мы принимаем. Можем лишь сказать, что все же наконец осознали».

Для других, более жизнестойких и твердых духом россиян пережи­ваемое время, судя по многим, весьма примечательным приметам, ста­ло восприниматься почти совсем по Тациту, как «редкостно счастливое время, когда можно думать, что хочешь, и говорить, что думаешь». Разумеется, с оглядкой на новые власти.

Однако, как бы там ни было, факт остается фактом: независимо от взглядов и оценок всего происходящего в нашей стране в настоящее время сложилась такая сравнительно редкая для России ситуация, ког­да назревшие, теоретически и практически важные вопросы можно не только сравнительно свободно, без особого давления со стороны офици­альных политико-идеологических канонов и структур обсуждать, но и, пользуясь средствами массовой информации и другими каналами, пред­лагать их свое, наиболее оптимальное решение, пытаться их активно решать.

И дело не в том, что стоящие у кормила государственной власти России круги наделены особыми по сравнению со своими предшествен­никами добродетелями, позволяющими им раздавать политические и иные щедроты своим согражданам. Не следует заблуждаться на этот счет. Природа чиновничества в России, также как и в любой иной стране, универсальна. Разделяемые им ценности (чины, звания, титу­лы, власть, деньги, «слава», знатность происхождения, «элитарность» и пр.) почти неизменны. Они в очень малой степени подвержены истори­ческой эрозии.

О них и им подобных «выразителях чаяний народа» и «служителях Отечества» в весьма резкой форме, но с глубоким знанием дела говорил еще Наполеон. Находясь в ссылке (с 1815 по 1821 г.) на острове Святой Елены — этом затерянном острове, сотворенном, по словам императо­ра, самим дьяволом, «справившим над океаном естественные потребно­сти на пути из одного мира в другой», — и имея достаточно времени для анализа всего происходящего и характеристик стоящих у власти во Франции людей, Наполеон с вполне искренним возмущением и презре­нием восклицал: «Для этих недоумков происхождение означает все. Такие субъекты и стали главной причиной революции. Господи, спаси нацию, которой руководят подобные личности».

Эти слова были обращены к правящей элите Франции, но они до сих пор звучат весьма актуально и для других стран. Россия, так же как и многие другие бывшие союзные республики и социалистические стра­ны, где к власти в результате «демократических революций» 90-х годов пришла все та же государственная и партийная номенклатура, прикры­вавшаяся фиговым листком демократии, к великому сожалению, не стала исключением из данного ряда.

С одной, однако, оговоркой, что для правящей элиты этих стран решающее значение имело и имеет пока не родословная и не происхож­дение, а принадлежность к нужному «апассионарному» слою или клану, связь с «правильными» людьми в государственных и находящихся в официальном фаворе партийных структурах, с крупным, зачастую ма­фиозным бизнесом, с зарубежными официальными кругами и структу­рами, наконец, личная преданность официально провозглашенному лидеру и готовность служить сформулированным им и его окружением «демократическим» идеалам.

Существующая, тем не менее, в нашей стране и других бывших социалистических странах относительно широкая возможность не только обсуждать, но и активно влиять на решение обсуждаемых поли­тических проблем стала реальной, судя по множеству показателей, не только и даже не столько благодаря, сколько вопреки воле и желанию стоящих у власти кругов, вопреки их издавна сложившимся партийным стереотипам.

Настоящая причина этого лежит в самом российском обществе — в его расколе на большие составные части, противоречии развиваемых каждой из них взглядов и их порою неприкрытом противоборстве, в огромных возможностях каждой из этих частей оказывать постоянное воздействие не только друг на друга, но и на властные структуры.

Чтобы подольше продержаться у власти, официальные круги вы­нуждены считаться с реально сложившейся в стране ситуацией, с суще­ствующим раскладом сил. По причине объективно сложившихся обсто­ятельств они вынуждены следовать, как говаривал еще Никколо Маки­авелли, «правде не воображаемой, а действительной». Ибо «расстояние между тем, как люди живут и как должны бы жить, столь велико, что тот, кто отвергает действительное ради должного, действует скорее во вред себе, нежели на благо».

Другая, не менее важная причина привлечения довольно широких слоев населения России, в особенности специалистов, для обсуждения и решения жизненно важных политических проблем, отчасти лежит в самой до предела запутанной в стране общей ситуации, а также в необ­ходимости профессионального осмысления и оптимального решения ряда относительно частных, но практически весьма значимых полити­ческих вопросов .

В подтверждение справедливости сказанного сошлемся на два при­мера. Первый из них относится к федерализму, к его традиционному пониманию и чрезмерно узкому толкованию, порою не выходящему за рамки опыта отдельно взятой страны. Как раньше для СССР, так и сейчас и для России нет более актуальной проблемы, чем проблема федерализма. От того, как и когда она будет решена теоретически, полностью зависит практическое существование России как федера­ции. Это важно в полной мере осознать и использовать в процессе пересмотра не оправдавших себя подходов и доктрин федерализма не только «узко национальный» российский, но и позитивный зарубежный академический и практический опыт. Предстоит переосмыслить с уче­том реальной действительности огромный круг вопросов, включая про­блемы, относящиеся к определению самого понятия и содержания фе­дерализма, к установлению в ходе сравнительного исследования его общих и специфических черт. Эту работу могут выполнить только про­фессионалы.

Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о фе­дерализме «в обобщенном виде», или речь должна идти в отдельности о понятии американского, российского, югославского и иного федерализ­ма? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда просматриваются две крайности. Первая состоит в том, что в центре внимания при сравнительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается «особенное» представление о федерализме в той или иной стране.

Истина же, как всегда, на наш взгляд, находится где-то посередине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России и США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же как и без учета особенностей рассматрива­емых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать и то и другое.

Кроме того, весьма важно в методологическом плане иметь в виду применительно к России, что глубокое и всестороннее понимание совре­менных проблем и состояния российской федерации с неизбежностью предполагает, с одной стороны, хотя бы беглый взгляд на ее прошлое — процесс ее возникновения и развития. А с другой — на ее настоящее и прошлое под углом зрения сравнительного анализа, сопоставления рос­сийской федерации с другими, существенными и существующими па­раллельно с ней федерациями.

В качестве рабочей концепции можно было бы взять с определен­ными оговорками следующее представление о понятии и содержании федеративной системы и федерализма, сформулированное Р.Натаном и Э.Хоффманом в процессе сравнительного исследования. «Федерализм — это такая форма организации правительства, которая стремится прими­рить региональное разнообразие с определенным уровнем коллектив­ного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» .

Суть оговорок при этом сводится, во-первых, к некоторой неточно­сти, содержащейся в приведенной дефиниции. Федерализм — это не только и даже не столько «форма организации правительства», сколько прежде всего форма организации самого государства. А во-вторых, к значительной абстракции приведенной дефиниции. Она была бы более конструктивной и эффективной, если бы содержала в себе не только самые общие теоретические выкладки и положения, но и более конк­ретные суждения.

Что при этом имеется в виду? Прежде всего указание хотя бы в общих чертах на основные общеродовые, свойственные всем без иск­лючения федеративным системам признаки и черты, на принципы их построения и функционирования, а также на их основные цели и задачи.

Аксиоматичным, в частности, представляется то обстоятельство, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно независимых государств и государст­венных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеральными свои собственные высшие органы госу­дарственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фи­скальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь нередко свои собственные воинские формирования и гражданство.

Основополагающими принципами образования и функционирова­ния федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федеративную систему, представляются следующие. Добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию. Равноправие субъек­тов федерации независимо от величины их территории, экономического потенциала и пр. Плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и согражданами. Широкая возмож­ность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах. Наконец, принципы за­конности и конституционности, означающие строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных конституци­онных законов.

Несомненно правы те авторы, которые считают, что любая федера­тивная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятель­ность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего зако­нодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компе­тенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномо­чий» между различными государственными органами — своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией».

В процессе сравнительного анализа проблем, касающихся понятия и содержания федерализма, в научной литературе указывается, что федерализм должен рассматриваться не только и даже не столько с формально-юридических позиций, сколько с реалистических позиций, как явление фактически существующее в жизни, реальное. Формаль­но-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, на практике, действительный его облик. Решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое реальное, или не существует?

Важно исходить из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динами­ческий характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, име­ется в виду существование различных, более или менее одинаково зна­чащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон несомненно предполагает использование междисцип­линарного метода исследования или подхода.

Требуются совместные усилия юристов, политологов, философов, историков, социологов и представителей многих других общественных дисциплин. Предполагаются также усилия не только исследователей одной страны или государства, но и зарубежных авторов, так называе­мых «советологов» и «кремленологов», направленные на познание сущ­ности, содержания и реального значения такого феномена, который в научной литературе известен под названием «советский федерализм».

Когда речь идет о федерализме как динамичном явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установив­шегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с переменой экономических и социально-поли­тических условий жизни общества. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько динамика, процесс. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характе­ром отношений между федерацией и ее субъектами. В разный период истории эти отношения являются в разной степени жесткими, центра­лизованными или децентрализованными.

Наконец, несколько слов о социальной роли, целях и назначении федерализма. Федерализм, независимо от того, в какой стране он уста­навливается и практикуется — в США, России, Германии или Канаде, существует не сам по себе, как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.

Можно согласиться с утверждением авторов — исследователей фе­дерализма, что он преследует, по крайней мере, пять основных целей: «примирение единства и разнообразия», защита от тирании централь­ного правительства, создание условий для участия населения в полити­ческом процессе на нескольких уровнях власти, создание условий для повышения «эффективности правительства через региональную конку­ренцию» и выступление в качестве формы или пути «к стимулированию новаторских идей в региональных правительствах».

Разумеется, существуют и иные цели формирования федеративной системы в той или иной стране. Главная же из них — это всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных наций и народ­ностей, принципов плюрализма и демократизма, гарантия прав и сво­бод граждан. Именно с этих теоретических и политико-практических позиций и целей следует оценивать любой, в том числе «российский федерализм».

Другой пример, подтверждающий не только переосмысления ста­рых, традиционных политических понятий и явлений, но и изучение новых институтов, относится к Конституционному суду. В России, как известно, данный демократический институт существует совсем недав­но. И, естественно, вопросы, касающиеся, в частности, места и роли Конституционного суда в политической системе общества, характера его деятельности, соотношения его «чисто» юридической и политиче­ской активности, равно как и многие другие вызывают порой ожесто­ченные споры и требуют своего скорейшего осмысления и разрешения.

Вопросы нередко ставятся так: может ли Конституционный суд России участвовать в политической жизни страны вообще? Является ли он«чисто» юридическим или «чисто» политическим институтом? Ответ может быть следующий. Не только может, но и должен. Об этом свиде­тельствует многолетняя деятельность конституционных судов Австрии, Германии, США (Верховный суд), Италии, Испании и других стран.

Что же касается природы и характера деятельности Конституцион­ного суда, то по всем признакам она является политико-юридической деятельностью. Из этого следует, что он не может рассматриваться ни как чисто юридический, ни как чисто политический институт, а лишь как политико-юридический.

Юридический аспект деятельности Конституционного суда прояв­ляется прежде всего в том, что он имеет дело с конституционным правом и действует на его основе.

Что же касается политического аспекта, то на его существование указывают следующие факторы.

Первое. Положение Конституционного суда в системе других госу­дарственных органов. Вполне резонно считается, что суд как носитель одной из ветвей государственной власти — судебной — не может не быть политическим институтом, поскольку государственная власть в любой стране — явление сугубо политическое. Речь, разумеется, не идет о судах, рассматривающих уголовные или гражданские дела.

Второе. Политизированный характер полномочий Конституционно­го суда при рассмотрении значительного числа спорных вопросов. В самом деле, можно ли с полной уверенностью сказать, например, что полномочия Конституционного суда Италии при рассмотрении споров «о компетенции между различными властями государства» являются неполитическими? Или полномочия Конституционного суда Испании при разрешении споров «о разграничении компетенции полномочий между государством и региональными автономными объединениями или между самими региональными автономными объединениями»? Вряд ли. Опыт разрешения этих и других аналогичных им споров в западных странах показывает, что такого рода вопросы всегда реша­лись и решаются не столько правовыми, сколько политико-правовы­ми средствами.

Это же в полной мере относится и к Конституционному суду Рос­сии, который согласно Закону о Конституционном суде рассматривает дела о конституционности нормативных актов высших государствен­ных органов России с точки зрения их соответствия установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному консти­туцией «разграничению компетенции между высшими органами госу­дарственной власти и управления» России (п. 2, ст. 58). Или когда он дает заключения о соответствии Конституции России «действий и ре­шений» Президента, а «также прочих высших должностных лиц», если согласно Конституции «неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответст­венности» (п. 1, ст. 74).

Третье. Политический характер большинства предметов спора, с которыми имеет дело во многих странах Конституционный суд, а также политический характер целей, которые ставятся перед ним.

Можно соглашаться или не соглашаться, например, с официальны­ми трактовками характера действий Конституционного суда Германии. Но одно при этом остается бесспорным. А именно, что характер таких дел, составляющих предмет его рассмотрения, как о толковании Основ­ного закона государства «по спорам об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или другой заинтересованной сторо­ны», о «расхождении мнений» по вопросам прав и обязанностей феде­раций и земель, и других несомненно является если и не преимущест­венно политическим, то, по крайней мере, политико-юридическим.

Аналогично обстоит дело и с характером основных целей создания и функционирования Конституционного суда России. Какие это конк­ретно цели? По закону о Конституционном суде России к их числу относятся: охрана суверенитета народов России, защита конституцион­ного строя страны, основных прав и свобод человека, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции России и др.

Без претензий на истину в последней инстанции можно сказать, что вряд ли найдется хоть один из тех, кого модно ныне называть «незави­симыми» экспертами, кто осмелился бы по серьезному оспаривать факт, что названные и иные им подобные цели носят не только юридический, но и политический характер.

Четвертое. Оспаривая чисто юридический характер деятельности Конституционного суда, многие исследователи не без оснований указы­вают и на такой фактор, как политические взгляды и преференции самих судей.

С формальной точки зрения судью можно заставить быть вне поли­тических институтов и процессов. Но было бы утопичным практически заставлять его отказываться от политических взглядов и политических склонностей вообще.

Такого в обычной политической жизни не бывает. Если только это настоящая жизнь, а не игра по конъюнктурному сценарию. Иное дело стремиться быть выше своих собственных политических амбиций и пристрастий при рассмотрении политических или просто социально значимых дел.

Безусловно правы те американские авторы, которые без намека на лукавство утверждают, что «судьи не монахи, не ученые, а участники живого политического процесса» и что с прагматической точки зрения «чисто» юридическим или «чисто» политическим институтом? Ответ может быть следующий. Не только может, но и должен. Об этом свиде­тельствует многолетняя деятельность конституционных судов Австрии, Германии, США (Верховный суд), Италии, Испании и других стран.

Что же касается природы и характера деятельности Конституцион­ного суда, то по всем признакам она является политико-юридической деятельностью. Из этого следует, что он не может рассматриваться ни как чисто юридический, ни как чисто политический институт, а лишь как политико-юридический.

Юридический аспект деятельности Конституционного суда прояв­ляется прежде всего в том, что он имеет дело с конституционным правом и действует на его основе.

Что же касается политического аспекта, то на его существование указывают следующие факторы.

Первое. Положение Конституционного суда в системе других госу­дарственных органов. Вполне резонно считается, что суд как носитель одной из ветвей государственной власти—судебной — не может не быть политическим институтом, поскольку государственная власть в любой стране — явление сугубо политическое. Речь, разумеется, не идет о судах, рассматривающих уголовные или гражданские дела.

Второе. Политизированный характер полномочий Конституционно­го суда при рассмотрении значительного числа спорных вопросов. В самом деле, можно ли с полной уверенностью сказать, например, что полномочия Конституционного суда Италии при рассмотрении споров «о компетенции между различными властями государства» являются неполитическими? Или полномочия Конституционного суда Испании при разрешении споров «о разграничении компетенции полномочий между государством и региональными автономными объединениями или между самими региональными автономными объединениями»? Вряд ли. Опыт разрешения этих и других аналогичных им споров в западных странах показывает, что такого рода вопросы всегда реша­лись и решаются не столько правовыми, сколько политико-правовыми средствами.

Это же в полной мере относится и к Конституционному суду Рос­сии, который согласно Закону о Конституционном суде рассматривает дела о конституционности нормативных актов высших государствен­ных органов России с точки зрения их соответствия установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному консти­туцией «разграничению компетенции между высшими органами госу­дарственной власти и управления» России (п. 2, ст. 58). Или когда он дает заключения о соответствии Конституции России «действий и ре­шений» Президента, а «также прочих высших должностных лиц», если согласно Конституции «неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответст­венности» (п. 1, ст. 74).

Третье. Политический характер большинства предметов спора, с которыми имеет дело во многих странах Конституционный суд, а также политический характер целей, которые ставятся перед ним.

Можно соглашаться или не соглашаться, например, с официальны­ми трактовками характера действий Конституционного суда Германии. Но одно при этом остается бесспорным. А именно, что характер таких дел, составляющих предмет его рассмотрения, как о толковании Основ­ного закона государства «по спорам об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или другой заинтересованной сторо­ны», о «расхождении мнений» по вопросам прав и обязанностей феде­раций и земель, и других несомненно является если и не преимущест­венно политическим, то, по крайней мере, политико-юридическим.

Аналогично обстоит дело и с характером основных целей создания и функционирования Конституционного суда России. Какие это конк­ретно цели? По закону о Конституционном суде России к их числу относятся: охрана суверенитета народов России, защита конституцион­ного строя страны, основных прав и свобод человека, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции России и др.

Без претензий на истину в последней инстанции можно сказать, что вряд ли найдется хоть один из тех, кого модно ныне называть «незави­симыми» экспертами, кто осмелился бы по серьезному оспаривать факт, что названные и иные им подобные цели носят не только юридический, но и политический характер.

Четвертое. Оспаривая чисто юридический характер деятельности Конституционного суда, многие исследователи не без оснований указы­вают и на такой фактор, как политические взгляды и преференции самих судей.

С формальной точки зрения судью можно заставить быть вне поли­тических институтов и процессов. Но было бы утопичным практически заставлять его отказываться от политических взглядов и политических склонностей вообще.

Такого в обычной политической жизни не бывает. Если только это настоящая жизнь, а не игра по конъюнктурному сценарию. Иное дело стремиться быть выше своих собственных политических амбиций и пристрастий при рассмотрении политических или просто социально значимых дел.

Безусловно правы те американские авторы, которые без намека на лукавство утверждают, что «судьи не монахи, не ученые, а участники живого политического процесса» и что с прагматической точки зрения они являются не сторонними наблюдателями, а реальными творцами национальной политики.

Приведенные примеры недвусмысленно указывают на то, что в процессе становления и дальнейшего развития отечественной полито­логии важно сосредоточить основное внимание на пересмотре устарев­ших политологических теорий и подходов и на глубоком исследовании новых политических явлений, отношений и институтов.

Доктор юридических наук, профессор М.Н. Марченко