Лекция 10. Политическая демократия и ее формы. Референдум как одна из форм прямой демократии

Политическая теория и практика разных стран выработали широ­кий набор самых различных форм и видов представительной и непос­редственной демократии. Среди различных видов демократии, отлича­ющихся друг от друга своим характером, а также сферой государствен­ной и общественной жизни, в которых действуют демократические ин­ституты, выделяется политическая демократия.

В отечественной и зарубежной научной и учебной литературе ей уделяется огромное внимание . Что же касается ее форм, то здесь дело обстоит несколько иначе. Одним из них в научной литературе и публи­цистике уделяется значительное внимание, особенно когда речь идет о выборах в высшие и местные органы государственной власти и управ­ления, а также о подотчетности должностных лиц.

Другим формам и институтам демократии уделяется гораздо мень­шее внимание. Например, все или почти все авторы, исследующие проблемы демократии, традиционно и довольно много говорят и пишут

0. свободе слова, печати, ассоциаций, свободе доступа к информации и т.д. Но в то же время они полностью или почти полностью упускают из поля зрения такие немаловажные демократические институты, как право быть свободными от «всяких ассоциаций», право быть свободны­ми от политических и иных речей и др. Такие права и свободы приоб­ретают особый смысл и значение в таких странах, как наша и страны Восточной Европы, в условиях усиленной политизации общества, по­всеместного создания самых разнообразных, нередко создающихся ради самих себя ассоциаций, в условиях бесконечно произносимых на всех уровнях государственной и общественной жизни в подавляющем боль­шинстве своем пустых и бесплодных речей.

В научной литературе и публицистике много говорят и пишут пре­имущественно о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию форм непосредственной демократии: петициям, собраниям, сходам, всенародным опросам, референдумам и др. Не претендуя на полный охват всех этих форм, остановимся на рассмотрении методологического аспекта референдума в системе за­падной демократии. Этот вопрос приобретает особую значимость для нас особенно в связи с принятием законов и проведением первых рефе­рендумов на различных уровнях: РФ, а также местном уровне.

Референдум в рамках демократии является далеко не новой фор­мой непосредственного участия народа в решении глобальных вопро­сов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударст­венных и междгосударственных проблем. В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории чело­вечества референдума 1439 год, а его «родиной» — Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых более ста только по конституционным вопросам'.

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Да­нии, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других капитали­стических и развивающихся стран. Среди наиболее известных референ­думов, имевших место перед началом Первой мировой войны и привле­кавших к себе внимание международной общественности, можно было бы назвать референдум 1905 года в Норвегии. Особенность этого рефе­рендума заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решился такой немаловажный для судьбы данного государства вопрос, как воп­рос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что решение данного вопроса было заранее предопре­делено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референду­ма, В.И. Ленин писал в статье «Итога дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществлен­ное самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905)»⁷⁸.

Периодическое проведение референдумов практиковалось в бур­жуазных странах не только в предшествовавшие первой мировой войне, но и во все последующие годы. На основе сложившейся практики в конце XIX — начале XX века и под ее влиянием в конституциях неко­торых капиталистических стран появились статьи, предусматриваю­щие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 789) еще в 1912 году было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось про­ведение общенационального референдума для утверждения междуна­родных договоров на неопределенный срок свыше 15 лет.

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX — начале XX века и в конституционных актах ряда штатов США, начиная с 1898 года, пишут в связи с этим некоторые американ­ские политологи. Отдельные штаты стали законодательно позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчест­ва путем использования таких форм, как «инициатива и референдум» .

Следует заметить, что время законодательного закрепления и ис­пользования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, по словам Л.Липситса, что референ­дум в стране восходит к американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституций на рас­смотрение и утверждение⁷⁹. Бытует мнение, что «идея народных кон­сультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу основных конституционных вопросов, появилась несколько позднее .

Однако не в конкретных датах или периодах сейчас дело. Важно другое, а именно, что институт референдума законодательно закреп­лялся уже на ранних стадиях развития капитализма, а также на началь­ных этапах развития монополистического капитала.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых- юристов о том, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на уровне штатов и местном уровне) и в Австралии. После первой мировой войны инсти­тут референдума вошел в конституции целого ряда европейских госу­дарств. При этом, помимо своего традиционного назначения, заключа­ющегося в утверждении или отклонении предложенных актов, он пол­учил «новую функцию — роль арбитра в конфликте между конститу­ционными органами государства». Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция⁸⁰.

В последующий период, и особенно после второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жиз­ни и правотворческой деятельности капиталистических стран получила еще более широкое распространение. Был дан новый, мощный толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении ка­питалистических странах. Трудно назвать в настоящее время страну, где референдум в той или иной степени не применялся или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность ис­пользования данного института, особенно в 60-80-е годы.

Например, в США, где законодательством предусматривается про­ведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делаве- ра) и на местном уровне, количество обращений к данному институту ежегодно насчитывает от 12 до 15 тыс. случаев. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) количество референдумов, проведен­ных только на национальном уровне за время их конституционного закрепления, насчитывает более ста случаев. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или общенациональном уровне, таких случаев, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов, насчитывается, начиная с 1843 года более 240⁸¹.

Каждый референдум является уникальным в своем роде явлением и каждый по-своему вызывает тот или иной общественный интерес. В послевоенной Франции, например, значительный резонанс получили референдумы, касающиеся принятия конституции страны (1958), пре­кращения войны в Алжире (1961), изменения положения конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), рефор­мы сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972), и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референду­мы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой стра­ны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 году в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматри­вался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проводимый в 1986 году общенациональный референдум по вопросу об участии этой страны в структуре НАТО; в Швейцарии — референдум 1985 года по вопросу о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.⁸²

Особое внимание мировой общественности фокусировалось в 80-е годы на референдуме, проводившемся в Канаде. Он касался политиче­ского и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня прави­тельством провинции в очередно, раз (после обсуждения на выборах 1976г.) была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации права на самоопределение вплоть до отделения.

Правительство Квебека намеревалось путем всенародного опроса, проводившегося в рамках провинции, получить мандат на проведение переговоров с правительством Канады с целью подготовки и заключе­ния с ним соглашения о предоставлении Квебеку статуса «суверенной ассоциации». В переводе на язык практики это означало бы установле­ние между данной провинцией и федерацией в целом такого характера взаимоотношений, который бы представлял собой «нечто среднее меж­ду прямым и открытым ее отделением как субъекта от всей федерации, с одной стороны, и продолжением ее существования как провинции Канады — с другой»⁸³.

В бюллетене, прежде чем сформулировать вопрос, давалось следу­ющее пояснение: «Правительство Квебека представило на суд обще­ственности предложение относительно переговоров о заключении ново­го соглашения с остальной Канадой, основывающегося на равенстве наций. Это соглашение дало бы Квебеку возможность пользоваться исключительной властью в процессе правотворчества, установления налогов и поддержания отношений с другими странами — иными сло­вами, иметь суверенитет. И в то же время позволило бы Квебеку нахо­диться с Канадой в тесных экономических связях и иметь общую денеж­ную систему. Любые изменения в политическом статусе Квебека, выте­кающие из этих переговоров, были бы представлены людям на рассмот­рение и выражение своего отношения к ним с помощью референдума».

В заключение данного пояснения ставился вопрос: «В свете того что было сказано, согласны ли вы предоставить правительству Квебека мандат на переговоры с целью заключения предлагаемого соглашения между Квебеком и Канадой? Да или нет?»⁸⁴.

Большинством голосов, составляющих 59, 5% от общего числа избирателей Квебека, данное предложение было отвергнуто, 40, 5% избирателей проголосовали «за» .

Наряду с широким использованием института референдума в ка­питалистических странах, он нашел свое активное применение также в развивающихся и социалистических (бывших и нынешних) странах. В качестве примере активного использования референдума в странах, освободившихся от колониальной зависимости, можно сослаться на Ал­жир. Референдумы в этой стране проводились: в 1962 году по вопросу о предоставлении независимости стране и народу; в 1963 году — по пово­ду утверждения первой Конституции Алжирской Народной Демокра­тической Республики; в 1976 году — по поводу принятия второй Кон­ституции страны и в 1989 году (февраль) — по поводу принятия третьей со дня получения независимости Конституции страны.

Другими примерами использования референдумов в зарубежных некапиталистических странах могут служить всенародные голосова­ния, проводившиеся в 1945 году в Монголии (в виде плебисцита) по вопросу сохранения независимого государственного существования; в 1946 году в Болгарии по вопросу о выборе (точнее, закреплении) формы государственного правления; в 1946 году в Польше по комплексу воп­росов, касающихся утверждения западных границ страны на Балтий­ском море, Одере и Нейсе, сохранения или упразднения сената и др. Институт референдума был закреплен законодательно и проводился на практике в Восточной Германии, Венгрии, Кубе, Румынии, Югославии и других странах. Причем конституционная теория и политическая практика некоторых из них (например, Югославии) знает не один, а несколько видов или разновидностей референдума.

В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, на­пример, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как «утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончатель­ный и обязательный характер»⁸⁵.

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается раз­личие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеоб­щими выборами — с другой. Референдум при этом рассматривается как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончатель­ного решения по конституционным, законодательным или иным внут­риполитическим и внешнеполитическим вопросам», а плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs — народ и scitum — решение, постановление) — как опрос населения с целью установления судьбы определенной терри­тории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямо­го голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает⁸⁶.

Что же касается различий между референдумом и всеобщими вы­борами, то они чаще всего сводятся, во-первых, к тому, что в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос. И, во-вто- рых, если выборы непосредственно связаны с представительной демок­ратией, то референдум представляет собой институт прямой и непосред­ственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порой трудноуловимы. Ибо и в случаях с выборами и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус, нередко используется одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведе­ния референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика⁸⁷.

Не случайным в силу сказанного представляется тот факт, что в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум представ­ляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всена­родным (ст. 921 Конституции Испании) актом и напрямую ассоцииру­ется с выборами, голосованием или опросом.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в част­ности, что «вынесенное на референдум предложение считается приня­тым, если в голосовании (выделено мной. — М.М.) принимало участие большинство имеющих на это право и если предложение собрало боль­шинство голосов, признанных действительными»).

Из приведенных и других выдержек следует, что референдум пол­ностью отожествляется с голосованием или народным голосованием. По большему счету, хотя и с оговорками, что голосование, в отличие от референдума, проводится не только по конкретному вопросу, но и по конкретному лицу (кандидату), с этим утверждением можно согласить­ся. Однако трудно согласиться с мнением о том, что референдум всегда был и остается тождествен всенародному, народному и тому подобному вопросу. В значительной мере прав был Р.А. Сафаров, который еще в 60-е годы категорически отвергал такое отождествление и исходил из того, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование го­лосования⁸⁸.

Убедительность такого утверждения просматривается особенно тогда, когда всенародный опрос сравнивается с консультативным или законодательным референдумом, результатом которого являются при­нятие, отмена или изменение соответствующего акта. Вместе с тем спорность данного предположения выявляется тогда, когда он сопостав­ляется с консультативным референдумом. Известно, что консультатив­ный референдум, о чем свидетельствует уже само его название, прово­дится лишь с целью выявления общественного мнения по тому или иному аспекту внутренней или внешней политики государства, с целью определения отношения общественности к различным структурам или функциональным изменениям в государственности или общественном механизме, к наиболее важным вопросам государственной и обществен­ной жизни.

В качестве примеров законодательного закрепления и проведения консультативных референдумов можно сослаться на Конституцию Ис­пании (ст. 91. 1), предусматривающую, что «политические решения, имеющие особую важность, могут быть вынесены на всенародный кон­сультативный референдум всех граждан»⁸⁹. В специальном Законе от 16 января 1980 года «О регулировании различных видов референдума» (часть II ст. 6) в связи с этим разъясняется, что консультативный рефе­рендум проводится с предварительного разрешения Конгресса депута­тов, принятого абсолютным большинством, по ходатайству Председа­теля Правительства и что «указанное ходатайство должно содержать сформулированный в точных выражениях, выносимый на консульта­цию вопрос». Указываются также принципы и условия проведения та­кого рода референдумов. Пункт 1 ст. V данного закона гласит, что референдум проводится «на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании на территории, объявленной для опроса»⁹⁰.

Примером нормативного закрепления конституционного или обычного законодательного референдума может служить ст. 138 Кон­ституции Италии, в которой говорится, что законы, изменяющие Кон­ституцию и другие конституционные законы, «принимаются каждой из Палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой Палаты при втором голосовании. Эти законы выносятся на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опублико­вания этого потребует пятая часть членов одной Палаты, или пятьсот тысяч избирателей, или пять Областных советов». Закон, вынесенный на референдум, «не считается принятым, если он не одобрен большин­ством признанных действительными голосов». И последнее. Референ­дум не проводится, если при повторном голосовании в каждой из Палат Парламента закон был одобрен большинством в две трети голосов их членов⁹¹.

Для выяснения специфических особенностей референдумов, а так­же при определении их места и роли в системе общества важным пред­ставляется не замыкаться на одном из каких-либо видов или подвидов референдумов, а учитывать все их многообразие. В приведенных при­мерах с подразделением референдумов на конституционные, законода­тельные и консультативные за основу их классификации или за крите­рии берется только их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом возможна и иная классификация, иное их подразделение .

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подраз­деляются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых ак­тов и политических решений несомненно является достоянием не одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо груп­повая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование зарубежного опыта позитивного опыта специального законодательного закрепления и про­ведения референдумов в нашей стране в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсо­лютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования рефе­рендума, накопленного в рамках западной, а точнее буржуазной демок­ратии. Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое ис­пользование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других капиталистических стран, отношение к ним как со стороны господствующего класса буржуазии, так и со стороны проле­тарских слоев общества всегда было и остается далеко не однозначным. Противоречивость отношения буржуазии к референдумам, особенно после второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что сущест­вует возможность использования их, помимо воли и желания господст­вующего класса, в интересах эксплуатируемых классов. Возможность эта, как правило весьма незначительная, в силу доминирующего поло­жения буржуазии во всех сферах жизни капиталистического общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вто- рых, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, буду­чи активно используемым фашистской Германией в 1933 году при ре­шении вопроса о выходе Германии из Лиги наций, в 1934 году — при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 году — при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И, в-третьих, тем, что правящие круги некоторых капиталистических стран усматривают в институте референдума угро­зу институту парламентаризма, опасность замены власти «цивилизо­ванного» парламента властью «невежественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжи­тельной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму, проводимому в ус­ловиях капитализма, со стороны рабочего класса и других слоев трудя­щихся масс объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внеш­нюю демократичность и привлекательность, он лишь в крайне редких случаях знаменовался успехами прогрессивных сил. В подавляющем большинстве буржуазные референдумы оканчивались принятием дале­ко не прогрессивных законов или решений, выступая в качестве демок­ратического щита для прикрытия официальных антидемократических акций. Не случайно Ф.Энгельс, наблюдавший и изучавший, по словам В.И. Ленина, «прямое народное законодательство» в условиях капита­лизма в прошлом столетии, решительно выступал против референдума как одной из форм народовластия. Ленин также в принципе отрицатель­но относился к буржуазным референдумам, считая, вполне правомер­но, что они ставили своей задачей объединить волю всей нации и создать возможность дружно жить волкам и овцам, эксплуататорам и эксплуа­тируемым⁹². Однако полностью возможность поддержки и использова­ния буржуазного референдума рабочим классом им вовсе не исключа­лась. Об этом свидетельствуют, в частности, написанные им в 1916 году тезисы под названием «Задачи левых циммервальдистов в Швейцар­ской с.д. партии», в которых высказывались советы и пожелания рабо­чему классу Швейцарии относительно того, как лучше использовать возможности буржуазного референдума в интересах трудящихся⁹³.

О возможности использования референдумов в интересах правя­щих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их на территории бывших союзных респуб­лик, России, в отдельных регионах. Нередко референдумы использова­лись и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что кроме сугубо классовых, узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев капиталистического общества к референду­му, есть и другие, условно говоря «общесоциальные», причины. Среди них выделяются прежде всего следующие.

А. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей обще­ства друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических пар­тий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст.Бергланд и Дж.Боард, проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероп­риятием, чем проведение или участие в регулярно проводимых все­общих выборах .

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референ­думах, буржуазный законодатель вполне осознанно и целенаправленно ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 закона «О регулировании различ­ных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территори­альных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение девя­носта дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых поло­жений проведение референдума назначено, то он отменяется и назна­чается новый день его проведения»⁹⁴. Эта же статья «запрещает прове­дение референдумов в течение девяноста предшествовавших и девяно­ста дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов в местные органы или проведения другою референдума»⁹⁵.

Б. Сложившееся среди интеллектуальных слоев буржуазного об­щества, выступающих с радикальных позиций, представление о раз­личных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах, как о средстве обычного, «повседневного усо­вершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных полити­ческих или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах, можно считать, что она способствует «восстановлению по­длинного смысла и значений нашей демократии», «вовлечению большо­го количества людей в избирательный процесс» и «обогащению инсти­тута гражданства». Некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демокра­тические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или базового характера американской формы правления, а как рутинные, «умеренные меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на созда­ние и укрепление гарантии того, чтобы они постоянно оставались и представительными и подотчетными»⁹⁶.

В. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы, и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы, пишет политолог из Колорадо Т.Кронин, стремятся ко все большему участию в процессе принятия решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число «проявляет» озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику. 43% из числа опрошенных по этому поводу высказали опасение, что в случае разре­шения гражданам США принимать федеральные законы путем рефе­рендума «некоторые из них могли бы быть не только весьма слабыми, но и несправедливыми». Именно поэтому 58 % (при 29 против) из опро­шенных на национальном уровне в 1987 году американцев высказыва­лись лишь за совещательный (на федеральном уровне), но не общеобя­зательный референдум⁹⁷. Эту категорию людей вполне устраивало бы то, как отмечается в американской литературе, что они периодически имели бы возможность высказывать свое мнение по проектам некото­рых законов, не претендуя при этом на строгую обязательность своих суждений и решений для конгресса⁹⁸.

Г. Традиционные для населения ряда западных стран представле­ния о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. В США, на­пример, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населе­ния, довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и зако­нодательное закрепление общенациональных референдумов. 67% из числа опрошенных считают, что в плане усиления роли и ответственно­сти конгресса и его палат следовало бы внести изменения в Конститу­цию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверия или допустивших аморальные поступки выборных лиц не толь­ко на уровне отдельных штатов, но и на уровне федерации в целом. 55 % считают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреплено и в отношении президента страны⁹⁹.

Иными словами, согласно опросам и сложившемуся общественно­му мнению большая часть населения США отдает предпочтение на федеральном уровне представительным органам и представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь граж­дане в подавляющем большинстве случаев выражают желание и готов­ность непосредственно участвовать в решении политических, социаль­ных и экономических проблем, нежели передоверять и отдавать их на откуп представительным органам.

На вопрос: «Должны ли граждане прямым голосованием сами ре­шать проблемы, возникающие перед ними на уровне штата, или пола­гаться в их решении на избранных ими представителей?» — 66% опро­шенных в штате Калифорния еще в начале 80-х отвечали утвердитель­но, 31 — отрицательно и 3% — не знали, что ответить, 71 % (при 27% — против и 2% — не знавших, что ответить) выразили мнение относи­тельно того, что прямое участие граждан в решении местных или реги­ональных проблем будет способствовать повышению их интересов в области политики и других сферах, усилит их причастность и вовлечен­ность в деятельность законодательных и исполнительных органов шта­та. 86% из числа опрошенных (при 11 % — против и 3% — не сформи­ровавших своего мнения) выразили уверенность в том, что широкое использование референдумов (наряду с инициативами) на уровне шта­та будет стимулировать работу представительных органов и позволит общественности самой решать ряд принципиально важных вопросов, касающихся жизнедеятельности штатов¹⁰⁰.

Аналогичный настрой общественного мнения в целом сохраняется и в настоящее время. Более того, как своевременное предостережение от постоянного принятия и законодательного закрепления референдума на национальном уровне в США в некоторых научных публикациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данно­го вопроса в масштабе федерации, предварительно не разрешив все противоречия, связанные с использованием института референдума на уровне отдельных штатов. До тех пор, пишет в связи с этим Т.Кронин, пока мы окончательно не убедимся в том, что демократические инсти­туты и «приспособления», именуемые референдумом, хорошо срабаты­вают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы «должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкор­порацию и закрепление в национальной конституции»¹⁰¹.

Д. Укоренившееся в сознании различных слоев буржуазного, и особенно американского, общества опасение, что в условиях расшире­ния прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние «весьма состоятельных индивидов или отдельных групп» на результаты голосо­вания и на сам избирательный процесс. 86% из числа опрошенных в 1982 году американцев были уверены в том, что самостоятельные груп­пы давления или группы интересов обязательно используют открывши­еся, в случае установления общенационального референдума, возмож­ности для проведения в жизнь своих интересов и усиления своей «нео­фициальной» власти. Причем 82% выразили убеждение в том, что эта власть и интересы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и ог­ромных денежных вкладов¹⁰².

Конечно, рассуждают по этому поводу некоторые американские исследователи, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время выборов или всенародных опросов решающую роль. Однако исследова­ния, проводившие в этой области вплоть до конца 80-х годов, убедитель­но доказывают, что влияние больших, к тому же рационально истра­ченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем денежных сумм, нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную, трудно переоценимую роль в реализации почти всех сторон и аспектов прямой демократии. Они всегда выступали и выступают если не самым важным, то, по крайней мере, одним из самых важных указателей того, кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выбо­рах. В целях ограничения влияния «больших денег» на институты непосредственной демократии, включая референдум, 63% из числа опрошенных в США по этому поводу в 1987 году высказались за строгое ограничение денежных расходов при их осуществлении как со стороны государственных органов, так и со стороны частных лиц. 28% высказа­лись против каких бы то ни было ограничений¹⁰³.

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанно­го отношения граждан некоторых западных государств к референдуму есть и другие общесоциальные причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требую­щих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая сто­имость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недо­статочная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активнымиучастниками протекающих на национальном уровне процессов; и др.

Анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднознач­ное и противоречивое отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и его место и роль в системе демократии, реаль­ные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных дел политической теории и практики крайно­стей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значи­тельной долей достоверности определить факторы, способствующие по­вышению эффективности референдумов в политической системе того или иного общества или, наоборот, препятствующие их усилению. Это имеет огромное не только теоретическое и методологическое, но и прак­тическое значение.

Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективным с точки зрения интересов прогрессивных социальных сил и классов лишь в том случае, если он (по природе своей как весьма демократический институт) будет правильно понят и поддержан широ­кими слоями населения, будет иметь своей целью при решении полити­ческих вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократически­ми лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностя­ми и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно- технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Важное значение для эффективности референдумов имеют строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры проведения и порядка подведения итогов, места и роли в системе кон­ституционного и текущего законодательства, принимаемых путем ре­ферендумов нормативно-правовых актов.

В настоящее время институт референдума законодательно за­креплен в конституциях, декретах и других нормативно-правовых актах значительного числа высокоразвитых западных стран, включая в первую очередь ФРГ, Францию, США, Данию, Италию, Испанию, Норвегию, Швецию, Швейцарию и др. Причем имеет место не только одноразовое закрепление (например, в конституциях более чем 20 бур­жуазных стран), но и многоразовое, чаще всего двойное закрепление референдума в конституциях и в текущем законодательстве этих стран — в отдельных, специально принятых законах и положениях. Последние издаются, как правило, на основе и в развитие соответствующих кон­ституционных положений. В качестве иллюстрации может служить законодательство Италии, Испании и ФРГ, где конституционные акты дополняются и развиваются неконституционными, обычными юриди­ческими актами.

Так, в ныне действующем законодательстве Италии, наряду с тре­мя статьями (75,132 и 138) Конституции, посвященными референдуму, с 1970 года действует и специальный закон, посвященный данному институту, под названием «Положения о референдумах, предусмотрен­ных конституцией, и законодательной инициативе народа».

В конституции закрепляются условия проведения или непроведе­ния референдума, его предмет и ряд других принципиальных положе­ний. Например, ст. 75 Конституции устанавливает, что референдум «назначается для полной или частичной отмены закона, когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов». Эта же статья предусматривает недопущение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномо­чиях на ратификацию международных договоров. Ст. 132 Конституции Италии оговаривает возможность решения посредством референдума территориальных вопросов, возникающих между различными Провин­циями и Коммунами страны; ст. 138 предопределяет условия и возмож­ность окончательного принятия или неприятия с помощью референдума законов, изменяющих конституцию или другие конституционные акты.

Что же касается Положения о референдумах, то в нем предусмат­ривается решение, скорее, организационно-технических, нежели принципиальных социально-политических вопросов. Имеются в виду вопросы, касающиеся подготовки и порядка проведения референдумов, формулировки вопросов, выносимых на референдум, подведения ито­гов референдума и др.

Аналогично обстоит дело и с двойным законодательным закрепле­нием референдума в Испании. Наряду с соответствующими статьями Конституции (92, 151 и 168), в которых предусматривается возмож­ность проведения референдума по вопросам, касающимся автономии национальностей и районов, ее составляющих, полного или частичного пересмотра Конституции, а также политических решений, имеющих особую важность, в стране с 1980 года действует специальный закон «О регулировании различных видов референдума». В нем, кроме организа­ционно-технических вопросов, предусматривается решение проблем, связанных с финансированием референдумов, проведением наряду с ними опросов общественности, с подчинением процедуры референдума «общим принципам избирательного права» и др.

Особое внимание в данном нормативном акте, в отличие от анало­гичных актов других стран, уделяется вопросам пропагандистского обеспечения проводимых в стране референдумов. Так, согласно ст. 14 средствам массовой информации, принадлежащим государству, пред­писывается в целях проведения пропагандистской кампании бесплатно предоставлять время и место политическим группировкам, представ­ленным в Генеральных Кортесах. При этом оговаривается, что если опрос приводился на всей территории государства, то время и место этим группировкам предоставляются пропорционально количеству де­путатских мест, полученных ими на последних всеобщих выборах, во всех общенациональных средствах массовой информации. В тех же случаях, когда референдум проводится на региональном уровне, время для различных политических группировок предоставляется в опреде­ленные часы в передачах, рассчитанных на большую аудиторию, а место — в изданиях, распространяемых в провинциях, где проводится референдум.

В соответствии со ст. 15 закона «О регулировании различных видов референдума» продолжительность пропагандистской кампании не мо­жет быть «менее десяти и более двадцати дней» и должна заканчиваться в «ноль часов суток, предшествующих дню, на который назначено го­лосование. Кроме того, согласно этой же статье за пять дней до голосо­вания должны быть запрещены любые публикации, распространение или комментирование сведений или «общих результатов какого-либо опроса или исследования общественного мнения», а также «пробное голосование», с помощью которого определяются мнения, прямо или косвенно имеющие отношения к результатам решения вопроса, постав­ленного на референдуме¹⁰⁴.

Двойное законодательное закрепление референдума в Германии заключается в том, что вопросы проведения референдума на федераль­ном уровне регламентируются одновременно и ст. 29 основного закона и законом «О порядке проведения референдума, народной инициативы и народного опроса» от 30 июля 1979 года. В соответствии с данными нормативными актами в ФРГ предусматриваются три вида народных голосований: референдум, народная инициатива, народный опрос. Они проводятся только по вопросу территориальной реорганизации федера­ции. Референдум на федеральном уровне проводится в ФРГ в двух случаях: обязательно — если принимается федеральный закон, имею­щий целью изменение границы земель; и альтернативно — если успеш­но реализована народная инициатива. В последнем случае вопрос о необходимости проведения референдума решает федеральное прави­тельство.

Следует отметить, что наряду с названными нормативными актами при проведении референдумов в ФРГ, применяются положения закона о выборах, касающиеся деления избирательных округов на избиратель­ные участки, образования и деятельности избирательных органов, про­ведения выборов по почте, обеспечения тайны голосования и некоторых других вопросов.

Вполне понятно и объяснимо, что основные вопросы, касающиеся референдумов, обстоятельно решаются лишь в специальном законе о порядке проведения референдумов. «Подробности проведения рефе­рендума и волеизъявления народа регулируются федеральным зако­ном», — говорится в связи с этим в Основном законе Германии. Однако и в конституционном акте им уделяется также довольно значительное внимание. Так, в ст. 29 Основного закона решаются наиболее важные вопросы, касающиеся предмета и условий проведения референдумов, порядка осуществления всенародных опросов и подведенных их итогов и др. Предусматривается, в частности, что «распределение федеральной территории осуществляется посредством издания федерального закона, по которому проводится референдум», с учетом мнения заинтересован­ных земель.

В этой же статье (п. 3) указывается на то, что референдум прово­дится в «землях, на территории которых или ее частях должна быть образована новая или со вновь установленными границами земля (за­интересованные земли)». Причем единственной целью референдума в этом случае является решение вопроса о том, «должна ли заинтересо­ванная земля оставаться в прежних границах или должна быть образо­вана новая земля, или со вновь установленными границами».

Согласно п. 3 ст. 29 решение по данному вопросу считается приня­тым, если на «будущей территории и в целом на территории или части территории заинтересованной земли, чей статус должен измениться, большинство выскажется за эти изменения». Если же большинство хотя бы на территории одной из заинтересованных земель отклонит предла­гаемые изменения, то решение будет считаться непринятым. Однако и в этом случае результаты референдума могут считаться положительны­ми, если «на части территории, чья принадлежность должна изменить­ся, большинство в 2/3 голосов выразит согласие на изменение» .

Кроме приведенных примеров двойного законодательного закреп­ления референдума в западных странах есть и другие аналогичные примеры . В частности, организация и порядок проведения референду­ма во Франции, кроме Конституции, регулируется Декретом № 62- 1135 от 4 октября 1962 года. Декрет состоит из 12 статей, сгруппирован­ных в 4 главы: I. Общие положения. II. Организация голосования и подсчет голосов. III. Порядок голосования. IV. Иные предписания. В Декрете предусматривается большей частью решение хотя и весьма важных, но в значительной мере процедурных вопросов. Они касаются, в частности, порядка голосования, оформления бюллетеней, определе­ния условий проведения референдумов, состава и компетенции избира­тельных комиссий и др. Декретом предусматривается, что комиссии возглавляются чиновниками судебного ведомства. Председатели ко­миссий обязаны поддерживать связь с делегатами, которых может на­значить Конституционный совет для контроля за правильностью про­ведения референдума. Председатели комиссий обязаны предоставлять любого рода информацию и документы, которые делегаты посчитают полезными иметь для выполнения своей задачи. Характерной особен­ностью референдума во Франции является, во-первых, допустимость в процессе его подготовки и проведения и фактическая урегулирован- ность не только с помощью названных (основных), но и других норма­тивных актов. Например, правила проведения всей пропагандистской и иной кампании, связанной с референдумом, определяются ордонансом правительства. В то же время ко всем вопросам, не урегулированным Декретом об организации референдума, ордонансом правительства и иными возможными актами, применяются положения Избирательного кодекса, имеющие отношение к проведению всеобщих выборов, а также соответствующие положения, действующие на заморских территориях.

Во-вторых, широкая вовлеченность в процесс подготовки и прове­дения референдумов во Франции самых различных государственных органов: президента страны, правительства, отдельных министров, парламента и его отдельных членов, Конституционного совета. Анали­зируя круг вопросов, которые решаются данными органами примени­тельно к их взаимоотношениям в процессе подготовки и проведения всенародных голосований как об одной из наглядных иллюстраций по­пыток практической реализации, если не теории разделения властей, то, по крайней мере, теории разделения функций различных государ­ственных органов.

В самом деле, если согласно Конституции Франции (ст. 11) прави­тельство или обе палаты парламента обладают прерогативой предлагать любой законопроект, «касающийся организации государственной вла­сти, содержащий одобрение какого-либо соглашения о Сообществе или имеющей целью разрешить ратификацию какого-либо договора, кото­рый, не противореча конституции, отразился бы на функционировании установлений», то президент страны обладает правом передавать этот законопроект по их предложению на референдум.

Аналогично обстоит дело и с пересмотром самой Конституции. В соответствии со ст. 89 инициатива такого пересмотра принадлежит пре­зиденту. Однако он действует «по предложению премьер-министра». Инициатива пересмотра Конституции принадлежит также членам пар­ламента. Основной закон страны предусматривает, что проект или предложение конституции должны быть приняты двумя палатами пар­ламента в идентичной редакции. Однако пересмотр является оконча­тельным после одобрения его референдумом.

Вместе с тем проект пересмотра не передается на референдум, когда президент республики решает представить его на рассмотрение парла­мента, созванного в качестве конгресса. В этом случае проект пересмот­ра считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов. Бюро конгресса в этом случае выступает в качестве бюро Национального собрания. Особо ого­варивается, что никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность терри­тории. Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра (ст. 89).

Конституционный совет следит за правильностью проведения ре­ферендума и объявляет его результаты (ст. 60), т.е. в известной мере осуществляет контрольные функции за процессом подготовки и прове­дения народного опроса (Конституции буржуазных государств. С. 104).

Премьер-министр, государственный министр по заморским терри­ториям, хранитель печати, министр юстиции, министр вооруженных сил, министр внутренних дел отвечают каждый в своей области за выполнение Декрета об организации референдума.

Говоря об особенностях правового регулирования референдумов в ряде западных стран, необходимо обратить внимание на особенности регулирования «петиционного» характера данных институтов¹⁰⁵. По­следнее тем более важно, что дает возможность отойти от чрезмерно упрощенных представлений о референдумах лишь как о политических средствах в руках господствующих классов. Законодательное закрепле­ние «петиционного» характера референдумов создает определенные правовые гарантии того, что проведение референдумов в любой стране может иметь место не только по инициативе и в интересах властей предержащих, но и по инициативе рядовых граждан, определенной части населения.

Примеров проведения такого рода референдумов можно привести много из теории и практики ряда капиталистических стран. Но наибо­лее яркие примеры дает политическая теория и практика США. Пети­ции в этой стране выступают как составляющая часть более широкого и емкого явления и понятия — инициативы. Инициатива проведения референдума по тому или иному конкретному вопросу может сочетать­ся и зачастую сочетается с внесением на рассмотрение законодательных органов различных штатов отдельными лицами или группами лиц про­ектов текущих законов или добавлений и изменений (поправок) Кон­ституции .

Начиная с 1902 года, когда впервые в США (в штате Орегон) появился институт внесения самими гражданами предложений по про­ектам обычных законов конституционных изменений, и вплоть до на­стоящего времени, такая практика получила широкое распространение в 14 штатах. Политическим и идеологическим обоснованием ее служил известный тезис, выдвинутый еще в начале XX века прогрессивистами США о том, что «лучшим средством лечения от всех болезней демокра­тии является сама, непрерывно возрастающая демократия» .

Позитивные моменты прямого «законодательного представления», по мнению прогрессивистов, заключаются в том, что оно способствует «сближению простых людей с правительством», создает ситуацию, ког­да люди вместо традиционного давления на политических деятелей сами вносят предложения по тем или иным законодательным проектам и сами же их обсуждают; наиболее полно отражает общественные взгля­ды и настроения; пробуждает у широких слоев населения живой интерес к политической жизни и правовым проблемам; способствует непосред­ственному вовлечению рядовых граждан в государственные и обще­ственные дела; гораздо лучше и эффективнее служит интересам граж­дан, чем любые другие традиционные институты, включая политиче­ские партии, официальные учреждения или же различные политиче­ские ассоциации.

Негативные моменты прямого «законодательного представления», по мнению прогрессивистов, заключаются в том, что появляется опас­ность механического преобладания неквалифицированного в области политики и права большинства над профессионально мыслящим мень­шинством. Усиливается в связи с этим вероятность принятия весьма слабых или дискриминационных законов. Расширяется возможность ослабления или даже подрыва правительственных институтов и систе­мы представительных органов в целом. Возникает опасность появления такой ситуации, когда простые граждане «будут уважать политических деятелей и законодательные органы еще меньше, чем они это делают сейчас, и когда потенциальные кандидаты в депутаты в значительной мере утратят желание баллотироваться в законодательные органы, по­скольку не будут уверены в том, что власть последних не будет подорва­на институтом прямого правотворчества»¹⁰⁶.

Негативные моменты прямого «законодательного представления» как одной из разновидностей «инициативы» послужили наряду с иными факторами важной причиной, на наш взгляд, не только появления, но и прочного законодательного закрепления во многих штатах СШ Л дру­гой не менее важной формы — «петиционного референдума»¹⁰⁷.

Суть его заключается в том, как об этом свидетельствует уже само название данного института, что он служит одновременно и основанием и формально-юридическим поводом для подготовки и проведения все­народного опроса. Данный институт функционирует, как об этом сви­детельствуют американские источники, в 23 штатах США, В то время, как «конституционный референдум», предлагающий вынесение на всенародный опрос (одобрение или неодобрение) любых конституци­онных изменений, существует практически во всех (кроме Делавера) штатах США¹⁰⁸.

В политической теории и практике имеются значительные расхож­дения относительно применения петиционного референдума в различ­ных штатах. К самим петициям предъявляются такие неодинаковые как по форме, так и существу требования. В частности, для того, чтобы петиция как юридическое основание для проведения референдума ста­ла полноценной, в штате Массачусетс ее должны подписать 1,5-2% избирателей, принимавших участие в последних выборах губернатора. В штате Айдахо эта цифра должна быть равна 10%. В штате Северная Дакота такую петицию должны подписать не менее 20 тыс. квалифи­цированных избирателей; в штате Невада — не менее 10%; в Калифор­нии — не менее 8 % от общего числа избирателей на последних выбо­рах губернатора.

Законодательством некоторых штатов США предусматривается также необходимость сбора определенного количества подписей от лиц, проживающих в различных частях того или иного штата. Так, напри­мер, для проведения петиционного референдума в штате Арканзас тре­буется собрать подписи не менее чем у 10% избирателей от их общего числа принявших участие в последних выборах губернатора и прожи­вающих в не менее чем 15 (из 75) графств этого штата¹⁰⁹.

В некоторых штатах при установлении определенного количества подписей под петициями в расчет берутся данные по выборам не губер­натора, а секретаря штата или судей Верховного суда штата.

Поставленный на петиционном или ином референдуме законопро­ект отклоняется во многих штатах тогда, когда за него не проголосовало простое большинство людей, принявших участие в таком референдуме.

В четырех штатах выдвигается дополнительное требование, в соот­ветствии с которым в голосовании должно принять участие определен­ное число избирателей, т.е. закон должен быть одобрен определенным количеством голосов. Такое требование, учитывая большую пассив­ность избирателей в штатах, нередко приводит к тому, что закон не собирает нужного большинства голосов. Так, в штатах Массачусетс и Небраска в голосовании должно участвовать не менее 30 и 35% избира­телей соответственно. Проблемы и трудности, возникающие при этом, очевидны. Они касаются фактически всех сторон процесса подготовки и проведения референдумов, но в первую очередь выполнения законо­дательных требований, касающихся сбора требуемого числа подписей под петициями и обеспечения участия в самом голосовании требуемого количества избирателей.

Опросы общественности и имеющаяся статистика указывают на то, что в избирательном корпусе США отнюдь не возрастает из года в год желание участвовать в проходящих на различных уровнях выборах, а, наоборот, время от времени постепенно снижается. Об этом, в частно­сти, можно судить на основе данных участия американских граждан в президентских выборах. Так, если на выборах в 1856 году участвовало примерно 80% от общего числа избирателей, то в конце прошлого столетия, а именно в 1896 году число участников сократилось примерно до 76-77%. На президентских выборах 1912 года число участвовавших составило около 60%, в 1920 году — примерно 38 — 40%, в 1952 году — около 55, в 1968 году — около 51-55, в 1976 — примерно 52, в 1984 — около 54 %. Число участвовавших на выборах в Палату представителей США с 1920 по 1984 год никогда не превышало 47-48 %. В 1920 году это число составляло примерно 28-30%, а в 1984 году — около 44-45 %¹¹⁰.

Аналогичная картина, свидетельствующая о значительной пассив­ности избирательного корпуса, наблюдается не только на уровне феде­рации, но Г на уровне отдельных штатов США. Это можно видеть на примере проводившегося в 1982 году в 9 штатах страны референдума, касающегося замораживания строительства атомных электростанции и дальнейшего использования ядерной энергии. Число участников в нем не превышало 50% и колебалось от 49% (в штате Орегон) до 32% (в

^ГаГиТуя результаты референдумов и всеобщих выборов в США в течение по^ей декады, западные обозреватели и эксперты не без оснований заявляют, что петиций и референдумы не привлекают к себе большего процента от числа всех избирателен, чем это имеет место на всеобщих выборах. «Они никак не стимулируют участие избирателен в деятельности институтов прямой демократии и не пребывают тенден­цию к уменьшению процента участвующих в выборах» .

Данные слова, как представляется, справедливо отражая реальную ситуацию, связанную с использованием институтов прямой демокра­тии, включая петиции и разлитые виды референдумов на Западе, предостерегают нас, помимо всего прочего, от одностороннего подхода к оценке, а тем более от абсолютизации данных институтов на Востоке.