1. Референдум: суть, функції, види.

1.1. Референдум в системі прямої демократії. Безпосередня демократія ототожнюється з референдумомом, плебісцитом та народною ініціативою. Референдум (з лат. referendum – “те, що має бути повідомлене”) – це форма прямої демократії, всенародне голосування з приводу якогось державного законопроекту, адміністративного нормативного акту, конкретного питання загальнонаціонального значення, міжнародної угоди тощо. Раз джерелом влади в демократії є народ – референдум (загальне голосування) та інші інститути безпосередньої демократії не можуть бути відірваними від демократичної системи. Безпосередня демократія забезпечує участь громадян в остаточному вирішенні конкретних проблем, а референдум прийнято вважати її головним елементом. У класичній інституції, що її становить референдум кожен виборець отримує можливість проголосувати “за” чи “проти” стосовно певної, суспільно значимої, проблеми. Оскільки рішення під час референдуму приймає весь народ, то сам референдум вважається виявом народного суверенітету. Батьківщиною референдуму прийнято вважати – Швейцарію, а перший референдум тут відбувся у 1439 р. У літературі референдум трактується як форма устрою, що забезпечує безпосереднє рішення виборців у формі голосування стосовно різних питань державного життя (держави чи певної території), які є предметом голосування або ж як спосіб безпосереднього прийняття рішення дієздатними особами шляхом голосування важливих державних справ, які є предметом голосування. Референдуму притаманні такі характеристики: безпосередня участь громадян у представленні власної позиції, право лише на один голос кожного виборця та визнання волі більшості за основу у процесі прийняття правових актів. Загальними вимогами щодо проведення референдумів – чітка фіксація проблематики, з якої вони проводяться; на всезагальний референдум виносяться питання, які мають суттєвий національний характер. Право участі у референдумах мають громадяни країни, які можуть брати участь у парламентських виборах. Хоча не завжди референдум пов’язує формальні осередки прийняття рішень, проте відповідальні політики не можуть злегковажити його результатів. Тому, поряд із парламентською процедурою, референдум є інструментом законодавчого процесу. Ця норма однак не означає, що можуть вони бути щоденною практикою прийняття політичних рішень. У більшості держав референдуми і т.зв. народні законодавчі ініціативи мають допоміжне значення, якщо взагалі застосовуються на загальнодержавному рівні. Однак загалом практика в цій частині є доволі різноманітною. Як пишуть шведські політологи Дж. Лане і С. Еррсон “більшість політичних систем закладають основи безпосередньої демократії у своїх конституціях, але дуже мало з них застосовують референдум регулярно”. Референдум стає сьогодні чимось більшим ніж лише виразом громадської думки. Передовсім потрібно визначити характер справ, які піддаються вирішенню загальним голосуванням. Окрім традиційних – зміни конституції, предметом референдуму стають питання сильної поляризації громадської думки і вияву значних емоцій. До цього типу проблем належать питання, які стосуються моральних проблем (припустимість розлучень – Італія 1974 р., Ірландія 1986 р. і 1995 р., допустимість абортів – Італія 1981 р., Ірландія – 1983 і 1994 р), приналежність до міжнародних організацій (Данія, Норвегія, Ірландія, Великобританія – приналежність до ЄЕС, Іспанія – до НАТО, Ірландія, Данія, Франція, Австрія, Швеція, Фінляндія – ратифікація Маастрихтського трактату.) чи проблеми т.зв. “нової політики” (референдум у справі атомних електростанцій в Австрії і Швеції). У двох референдумах в 1991 і 1993 рр. італійці визначалися стосовно основних проблем політичної реформи, в тому числі й стосовно виборчої системи. Політичними наслідками обох цих голосувань була делегітимізація політичної системи I Республіки, а також несприйняття більшості діючих в її рамках політичних партій. Такого типу референдум приносить з собою часто поглиблення соціальних поділів і конфліктів, прикладом чого може бути хоча б розподіл ірландського суспільства стосовно розлучень та абортів чи скандинавських країн стосовно приналежності до Європейської Спільноти. Належить також звернути увагу на те, що різниця між переможною більшістю та переможеною меншістю є часто досить незначною. Так наприклад в 1994 р. за прийняття до європейської спільноти голосувало 56,9 % фінів, 52,3 % шведів і 47,8 % норвежців. У ірландському референдумі 1995 р. стосовно лібералізації закону про розлучення його прихильниками виявилося 50,3% виборців (в попередньому референдумі їх кількість становила 63,5 %). Трудно уявити, що існуючий конфлікт інтересів закладений оцінкою наслідків прийняття до Європейської спільноти чи допустимості розлучень був таки вирішений через референдум. У 80-х і 90-х рр. межі застосування референдуму в Європі значно розширюються, що схиляє до припущення про те, що ця форма безпосередньої демократії має майбутнє. Однак референдум є не єдиною формою безпосередньої демократії. А. Лейпхарт звертає увагу на те, що безпосередня демократія означає не лише участь у формуванні права (через законодавчу ініціативу, а відтак прийняття чи відхилення законопроектів), але також і можливість прийняття персональних рішень (поза “обов’язковим” вибором парламентарів). З цієї точки зору до сфери безпосередньої демократії відносять: вибори глави виконавчої влади загальним голосуванням (США, V Республіка у Франції, Португалія, Фінляндія, Ісландія, Австрія, Ірландія); т.зв. “правибори”, які означають обмеження політичних партій стосовно виборців в номінації своїх кандидатів на публічні посади (США); інституції відкликання депутатів, діяльність яких не відповідає симпатіям груп виборців, що має місце в США та Швейцарії. Однак при цьому також слід пам’ятати й те, що референдуми можуть бути й інструментом, за допомогою котрого обмежують демократію. Так, рішенням референдуму повноваження президента Таджикистану Е. Рахманова та Узбекистану І. Карімова було продовжено з 5 до 7 років, а білоруські виборці на референдумі 2004 р. висловились за скасування обмежень строків перебування президента Білорусі Л. Лукашенка при владі. Подібним чином закріплювалося перебування при владі президентів Казахстану Н. Назарбаєва та Туркменістану С. Ніязова.

Плебісцит (з лат. plebiscitum – рішення народу). У Стародавньому Римі – рішення плебейських зборів. Всенародне опитування населення шляхом голосування, різновид референдуму з метою виявлення думки з якогось загального і значного питання. Наслідки такого опитування, на відміну від референдуму, не мають обов’язкової юридичної сили, але повинні враховуватися в процесі прийняття рішень відповідними органами державної влади. Інститут плебісциту виникає ще у 5 ст. до н. е. Закон консулів Л. Валерія та М. Горація 449 р. до н. е. запроваджував недоторканість плебейських трибунів та обов’язковість плебісцитів (як актів, ухвалених зборами плебсу) для виконання громадянами Риму – за умови їх попередження з Сенатом.У 287 р. до н.е. був схвалений закон Гортензія, згідно з яким плебісцити набували юридичної сили вже без погодження з Сенатом. В епоху середньовіччя плебісцити як форма безпосередньої демократії набули поширення у державах з республіканською формою правління (Швейцарії, містах Ганзейського союзу). У 1449 р. в Швейцарії був проведений плебісцит, за результатами якого був запроваджений додатковий податок для покриття військових витрат республіки. Новий етап розвитку цього інституту припав на кінець ХVІII та ХІХ ст., коли плебісцити проводилися для затвердження конституцій, вирішення територіальних суперечок, реалізації права народів на самовизначення, зміни засад організації публічної влади. Більшість республіканських Конституцій Франції було схвалено саме шляхом плебісциту. У 1791 р. плебісцит було використано при розв’язанні питання про приєднання до Франції Авіньйону, а у 1860 р. – Ніцци та Савойї, 1866 р. – про входження Венеції до складу Італії, 1867 р. – включення Іонічних островів до складу Греції, 1921 р. – про поділ Верхньої Сілезії між Веймарською Німеччиною та Польщею. Слід зазначити, що плебісцити не рідко ставали знаряддям обмеження демократії. Плебісцитом від 1851 р. термін повноважень Президента Франції Луї-Наполеона було продовжено до 10 років, а ще через рік, також через плебісцит, Луї-Наполеон став імператором Наполеоном ІІІ. Завдяки плебісциту 1934 р. А. Гітлер перебрав на себе президентські повноваження, а сфальсифікованим плебісцитом 1935 р. у Греції була запроваджена монархічна форма правління.

Народна ініціатива. Визначений законом спосіб безпосереднього впливу громадян на рішення, що ухвалюються владою. Означає вона право подання громадянами, відповідно із визначеною законодавством процедурою, своїх ініціатив щодо законопроектів та законів, які повинні бути розглянуті відповідним представницьким органом. Пропозиції, що подаються у цьому порядку, перш за все стосуються справ, які з багатьох причин не можуть розраховувати на підтримку більшості депутатів парламенту. Так, у Польщі право громадян на народну ініціативу регулюється спеціальним законом від 24 червня 1999 р. Згідно з його положеннями заява стосовно закону може бути подана до сейму, якщо її підтримають не менше 100 тис. громадян, які мають діюче виборче право. Дієвість цього інструменту впливу на прийняття рішень є доволі ілюзорною, оскільки пропозиції, що виносяться за народною ініціативою, частіше за все відкидаються депутатами. Зокрема, після набуття чинності закону від 1999 р. на підставі даної процедури було створено 79 громадянських комітетів, які від імені громадян вносили пропозиції щодо проектів законів, однак на засідання сейму остаточно потрапили 22 проекти, з яких тільки 8 було прийнято парламентом. Застосовується у законодавчому процесі Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії та Югославії. У 1831 р. в швейцарському кантоні Сен-Гален було впроваджено інститут народного вето.

Референдумкратія. Форма безпосередньої (прямої) демократії; участь громадян у здійсненні політичної влади шляхом референдумів. Це дає суспільству можливість безпосереднього впливу на процес прийняття рішень. Референдумкратія є певною альтернативою існуванню партійного керівництва державою. Важко назвати країну де сьогодні референдум не застосовувався або принаймні не розглядався. Причому помітно зросла інтенсивність використання даного інституту особливо в 60-80-і рр. Наприклад, у США, де законодавством передбачається проведення референдумів на рівні майже кожного штату (окрім Делавара) щорічно налічується від 12 до 15 тисяч випадків звернень до даного інституту. У країнах Західної Європи (без Швейцарії) тільки на національному рівні за час їх конституційного закріплення було проведено більше 100 референдумів. Референдумкратією зазвичай називають правління, яке здійснюється у Швейцарії, де інститути безпосередньої демократії відіграють особливу роль у політичному житті і які мають там вікові традиції. Традиція ця пов’язана насамперед з існуючими тут соціо-політичними поділами. У сучасній Швейцарії сформувався трьохрівневий механізм прийняття рішень, який охоплює: консультації перед прийняттям рішення в парламенті з групами інтересу; референдум пов’язаний з народною ініціативою (позитивний чи негативний); діяльність політичних партій, які є виразниками інтересів виборців. Характерною рисою швейцарського консенсуалізму є відносна слабкість значення політичної репрезентації партіями. Пов’язано це з відсутністю можливості конкуренції за місця в уряді та забезпечення автоматичних місць в уряді найбільшим політичним партіям. Соціальне незадоволення виражається таким чином через інститути безпосередньої демократії, а не в парламентській діяльності політичних партій. Референдум є своєрідним механізмом політичного “шантажу” проти великої коаліції. Це означає, що значна частина соціальних конфліктів вирішується поза парламентською і урядовою ареною. У такій ситуації референдум служить в основному виборцям та малим партіям, не представленим на урядовій арені, однак здатним мобілізувати соціальну підтримку на користь тих чи інших спірних питань. Значення інституту безпосередньої демократії в Швейцарії випливає не лише і не стільки з політичної традиції, скільки з труднощів формування стабільної парламентської коаліції, яка б була здатною подолати різнорідність й багатоманітність інтересів репрезентованих політичними партіями. Треба також пам’ятати, що швейцарське суспільство є дуже поділеним. Лінії соціального поділу розподілені через етнічні та релігійні відмінності, на що накладається також сильна автономія кантонів. Політичні партії є слабкими і репрезентують вузькі кола суспільства, легітимуються, невисоким, як на європейські стандарти, рівнем виборчої підтримки. Як зазначає Ф. Лєхнер “гетерогенність інтересів та слабкість національних партій і груп інтересів ставить завдання формування стабільної політичної коаліції надзвичайно складним та ризикованим”. Становище партій, репрезентованих в Nationalrat в багатьох питаннях значно відрізняються поміж собою, що у випадку непорозуміння, загрожує неприйняттям рішення. У цій ситуації істотного значення набирає демократія участі. На противагу до інших держав Західної Європи, референдум у Швейцарії не є інструментом, який слугує опозиції в боротьбі з урядом, а головно за інституцією, що втілює ідеї громадян. Тут на загальнонаціональному рівні, починаючи з 1843 р. було проведено більше 240 референдумів.

Функції референдумів. Аналізуючи функції референдумів Т. Бйорклунд підкреслює, що є вони інструментом в руках політичних меншин (опозиції), механізмом подолання внутріпартійних поділів та громовідводом для суспільних розбіжностей. На думку Дж. Детлефа і А. Сторсведа референдум крім того виконує функцію “легітимації політичного істеблішменту перед скептично налаштованим електоратом”.Як видно цитовані автори переоцінюють значення позитивних (з системної точки зору) наслідків референдуму. Належить однак на це явище поглянути й з протилежної точки зору. Референдум може бути також наслідком нездатності розв’язання політичною елітою контраверсійного питання і перенесенням тягару відповідальності за його розв’язання на весь електорат. Це дозволяє політичним партіям не лише уникати політичної відповідальності, але також дає можливість приховати внутріпартійні суперечки. Результатом референдуму може бути також добре організована політична дестабілізація, спричинена партійними розколами, мобілізація противників прийняття рішення, організація громадських протестів. З цього слідує, що прийняття рішення про проведення референдуму пов’язане з певними ризиками. У багатьох випадках страх перед внутріпартійними політичними поділами зумовлює вороже ставлення партії до ідеї проведення референдуму. Прикладом тут може слугувати супротив британських консерваторів у 1975 р. проти ідеї проведення референдуму стосовно приналежності Великобританії до тодішнього Європейського Союзу та французьких правоцентристських партій стосовно референдуму 1988 р. щодо Нової Каледонії. Політичним наслідком референдуму, ініційованого правлячими політичними силами, може стати зміцнення позиції партії (коаліції), яка здійснює владу або ж президента. Саме такий ефект мали перших чотири референдуми проведені президентом Франції де Голем. Зміцненням позиції правлячої партії і її лідера прем’єр-міністра Ф. Гонсалеса у референдумі 1986 р. щодо вступу Іспанії до блоку НАТО. Якщо ряди політичних противників не монолітні, виграний референдум може спричинити зростання підтримки партії, яка агітує за його проведення, а також залучення на свою сторону додаткових союзників. Мотиви підтримки референдуму можуть бути різними. Переживаючи трудний період британська Лейбористська партія вирішила в 1975 р. відступитися від доктрини зверхництва парламенту й ініціювала референдум у справі приналежності Великої Британії до ЄЕС, уникаючи в такий спосіб прийняття рішення голосами своїх проєвропейських противників,- консерваторів та лібералів, а також розколу в рядах власної партії. Як вже згадувалось, запровадження референдуму тягне за собою певні ризики, особливо для провладних партій. Негативний результат загального голосування може означати падіння уряду, хоча не виникає це з положень діючого законодавства. Тому власне де Голь добровільно склав свої повноваження президент V Республіки у Франції, після програного у 1969 р. референдуму у справі реорганізації Сенату. Так впав у Швеції уряд Т. Ерландера, не здобувши підтримки реформи освіти у 1957 р. За подібних обставин, в результаті неотримання підтримки норвезькими виборцями ідеї приєднання до ЄЕС, подав у відставку соціал-демократичний уряд (1972). Навіть якщо не доходить до відставки, престиж правлячих партій у випадку програшу референдуму залишається поважно підірваним. Аналіз практики застосування референдумів дозволяє стверджувати, що за винятком Швейцарії, голосування є одночасно і контрольованими і прогегемонічними. Кожного разу референдум, однак означає виникнення нових ліній політичних поділів, які проходять через партійну систему й існуючі в ній партії. При виникненні референдуму виникають політичні блоки партій в підтримку винесеного на розгляд питання і тих, що виступають проти нього. Варто також підкреслити, що становища, які приймають дані угруповання є змінними і умовно ситуаційними. За винятком Італійської радикальної партії (PRI), яку називають “партією референдумів”, яка відстоює цю форму прийняття рішень при контраверсійних питаннях, решта політичних партій представляють змінні позиції щодо застосування референдумів. Відношення до цієї інституції (її застосування чи незастосування) може спричинити внутріпартійні конфлікти. Якщо навіть вони будуть подолані, то слід додати, що прийняття рішення про проведення загального голосування зумовлює принципову зміну політичних сил, зумовлює їх розподіл на тих, що схильні відповісти “так” та прихильників відповіді “ні” на конкретне питання як це мало місце в скандинавських партіях під час проведення у 1994 році референдумів стосовно вступу в ЄЕС.

Різновиди референдумів. Розрізняють референдуми обов’язкові (облігаторні), які характеризуються тим, що їх рішення є обов’язковими для виконання, та факультативні, які означають, що їх результати не мають обов’язкового значення. Якщо ж мова йде про час їх проведення, то виділяють референдуми ратифікаційні, які проводяться після прийняття відповідного рішення парламентом (наприклад затвердження в Іспанії конституції 1978 р.), а також консультаційні, які проводяться до прийняття відповідного рішення (наприклад референдум в Ірландії в 1992 р. стосовно ратифікації Маастріхтського трактату). Консультативний характер референдуму означає, що за його допомогою лише з’ясовується позиція громадян. Остаточне ж рішення питань, винесених на референдум, є прерогативою парламенту (або іншого органу), однак проведення референдуму є необхідною умовою прийняття такого рішення. Дж. Сміт, беручи до уваги результат референдуму для укладу політичних сил, розрізняє референдуми: прогегемонічні – тобто такі, які утримують чи зміцнюють позицію правлячих політичних сил та антигегемонічні – тобто такі, які приводять до блокування рішення підтримуваного правлячими політичними силами або навіть до їх відставки. У науковій літературі референдум аналізується насамперед з двох точок зору. Першим з них є модифікація “класичного” парламентського порядку прийняття рішень. Це означає збільшення ступеню складності механізму прийняття рішень і подовження самої процедури прийняття рішень. Одночасно підкреслюється пов’язане з цим послаблення позицій парламенту, вбачаючи в процедурі застосування референдумів посягання на суверенність парламенту та на його монополію на законодавчу владу. Цей підхід має особливо багато прихильників у Великобританії. З іншої сторони, референдум впливає також на позицію політичних партій; їх згуртованість, легітимність та силу, яку вони представляють на парламентській арені. Одночасно референдум і, головно його наслідки, аналізуються головним чином під кутом зору втрат та зисків політичних партій, або теж – особливо у випадку Швейцарії,- зміни значення консенсусного порядку прийняття партіями політичних рішень. Одночасно слід зауважити, що з політологічної точки зору менше значення має факт, чи референдум як інституція є передбачений конституцією чи ні. Більш важливим є насправді те, як часто і в який справах застосовується процедура голосування. Якщо йдеться про частоту проведення референдумів, можемо виділити чотири групи держав, у яких: становить він загальну практику прийняття політичних рішень. Одиноким прикладом тут є Швейцарія, у якій кількість голосувань після Другої світової війни перевищила 200; було застосовано після Другої світової війни кілька – або ж кільканадцять (більше 3), що свідчить про існування тенденції формування практики прийняття певних рішень шляхом загального волевиявлення і підтвердження “класичного” парламентського механізму. До цієї групи держав відносимо: Італію (19 референдумів до 1994 р.), Ірландію (15 до 1995 р.), Данію (14 до 1993 р.), IV та V Республіки у Франції (12 до 1992 р.), Швецію (4 до 1994 р.). Сюди ж слід віднести й Іспанію (5) та Грецію (4), які стали демократичними державами з половини 70-х рр.; застосовується епізодично, і наразі ніщо не вказує на тенденцію до розширення застосування цієї практики в майбутньому. До таких держав, у яких референдум застосовувався лише один раз належить віднести Бельгію, Великобританію та Фінляндію. Двічі референдум проводився у Австрії та Норвегії; не було застосовано на загальнонаціональному рівні жодного разу (США, ФРН, Португалія). Кількість референдумів, що застосовувалися в західноєвропейських країнах після Другої світової війни до середини 90-х рр. (за винятком Швейцарії) вказана у наступній таблиці.

Аналіз частоти застосування референдуму дозволяє зробити висновок про те, що застосовується він поетапно. Після Другої світової війни більшість західноєвропейських референдумів відбулися в 70-х та 80-х роках. Як видно з таблиці з-поміж 81 післявоєнних референдумів 50 відбулося після 1970 р., а з них 33 після 1980 р. Цю тенденцію підтверджує приклад Іспанії, яка після падіння авторитарного правління на переломі 70-х та 80-х рр. (на відміну від Португалії) використала процедуру референдуму в процесі переходу до демократії. Єдиними винятками тут є Данія та Франція, де більшість післявоєнних референдумів відбулося перед 1970 р. Зрозуміло, що важко було б говорити про поширення нової політичної практики, а тим паче про заміну класичної форми парламентаризму, однак цілком зрозуміло, що дискусія з приводу застосування референдумів у політичному житті ввійшла в нову фазу. Стало це очевидним особливо після підписання Маастрихтської угоди, яка зумовила обов’язкове застосування референдумів в т.ч. і в тих державах, де раніше вони не проводилися (Фінляндія, Норвегія, Австрія, Голландія).