4. Парламентські комісії

Парламентські комісії поділяються на: комісії цілої палати; постійні комісії парламенту; постійні та тимчасові комісії палати; спільні комісії у випадку двопалатних парламентів. Постійні комісії цілої палати існують у Сполученому Королівстві та Ірландії, що визначається спільною традицією. Історично вперше такий тип комісій виник у Великобританії у XVII ст. У засіданні беруть участь усі парламентарі нижньої палати, саме засідання відбувається під головуванням керівника Бюджетної комісії. Засідання постійної комісії цілої палати, за процедурою проведення, еластичніше ніж звичайні засідання парламенту. До компетенції цієї комісії належать проекти: прості, надзвичайно актуальні та ті, що стосуються принципових питань державного устрою. Перша група проектів стосується тих проектів, щодо яких немає значних суперечностей і їх не потрібно проводити за схемою проходження звичайного законопроекту. Надзвичайно актуальні проекти - проекти, щодо яких треба терміново прийняти рішення - питання тероризму, війни тощо. Третя група проектів, які повинні розглядати постійні комісії цілої палати, охоплює проекти, які мають конституційне значення для держави2

Постійна комісія парламенту, як спеціальний парламентський інститут, властива лише Португалії. Мета її створення та компетенція регламентуються Конституцією країни: "Під час парламентських канікул, у періоди, коли Асамблея Республіки розпущена, та у інших випадках, передбачених Конституцією, функціонує Постійна комісія Асамблеї Республіки. Голова Постійної комісії - голова Асамблеї Республіки. Комісія складається з заступника голови та депутатів, яких призначають партії, представлені у парламенті, відповідно до їх представництва в Асамблеї. Постійна комісія має компетенцію: спостерігати за діяльністю Уряду та Адміністрації; здійснювати повноваження Асамблеї щодо мандата депутатів; сприяти скликанню Асамблеї завжди ( якщо це потрібно); готувати відкриття парламентської сесії; давати згоду на відсутність Президента Республіки на національній території; вповноважувати Президента Республіки на введення стану облоги або надзвичайного стану, на проголошення війни та підписання миру"247.

Постійні комісії діють у всіх парламентах, їх створюють на увесь термін роботи парламенту. Тимчасові комісії створюють для розгляду лише певного конкретного питання, після чого їх розпускають. Досить часто тимчасові комісії створюють для проведення слідства. Згідно з Основним Законом ФРН: "Бундестаг має право, а за пропозицією четвертої частини його членів, зобов'язаний створити слідчий комітет, який збирає необхідні докази на відкритих засіданнях. Вони можуть мати і закритий характер"248.

Об'єднані комісії, як ми вже зазначали, діють у двопалатних парламентах. їх створюють для розгляду питань, які конституційно належать до спільної компетенції, або у разі виникнення суперечності у позиції обох палат. Якщо виникають суперечності у позиції обох палат, то вони стають узгоджувальними. Особливістю внутрішньої структури парламенту Іспанії є те, що у ньому поряд із постійними комісіями існує інститут Постійної депутатської комісії, який складається з двадцяти однієї особи, які представляють парламентські фракції пропорційно до їхньої кількості. Такі комісії створюють у кожній палаті. її завдання - забезпечити постійність у діяльності парламенту. Зокрема, у випадках, коли парламентська сесія закрита, а також у період, коли термін повноважень депутатів закінчився і до конституювання нового складу парламенту, така комісія виконує функції парламенту. У січні 2004 р. прем'єр-міністр Іспанії Хосе Марія Азнар на надзвичайному засіданні уряду оголосив про розпуск парламенту. Після консультацій з королем Хуаном Карлосом вибори призначили на 14 березня 2004 р. У зв'язку з цим було створено Постійну депутатську комісію, яка складається з 50 депутатів, пропорційно до складу фракцій нижньої палати парламенту, що завершив свої повноваження. Термін дії цієї комісії визначений до 2 квітня, тобто до дати, коли повинен зібратися на перше засідання новий склад парламенту. Постійна депутатська комісія повинна систематично звітувати палаті фундаторів про свою діяльність249.

У парламентах, де депутатський корпус належить до різних політичних партій, комісії здебільшого формуються на засадах пропорційного представництва. Конституція Греції такий момент трактує так: "...парламентські комісії та комісії з розслідування...формуються пропорційно до представництва партій, груп і незалежних депутатів"250. У Палаті громад передбачено існування постійних і спеціалізованих комісій. Постійні комісії створюють на початку першої сесії новообраного парламенту. їхній склад не є постійним, за винятком посади голови комісії. Його не обирають, а призначає спеціальна група на чолі зі спікером, який також визначає обсяг компетенції кожної комісії. До цих комісій можуть входити від 16 до 50 депутатів, яких власної компетенції, навіть позначаються не назвами, а літерами алфавіту. Склад комісії формується лише для розгляду конкретного питання і постійно змінюється, щоб краще врахувати професійні властивості та переваги депутатів. Під час створення комісій обов'язково враховують принцип пропорційності представництва. Уряд має право делегувати постійним комісіям право створення підкомісій. Підкомісії переважно призначені для проведення підготовчої роботи та окремих слухань.

Щоб урахувати регіональні інтереси Шотландії та Уельсу, у Палаті громад створено і діють спеціалізовані постійні комісії по Шотландії та Уельсу. До складу цих постійних комісій входять депутати, які обрані від цих територіальних одиниць. Відповідно до їх компетенції належать усі законопроекти, які мають відношення до цих двох регіонів Сполученого Королівства. Крім того, існують спеціалізовані комісії, завданням яких є питання порядку обговорень, статус депутатів. Також комісії створюють для вивчення питань, які мають велике громадське значення. Ці комісії за своїм профілем майже дзеркально відповідають компетенції основних міністерств уряду. Серед цих комісій найбільше значення має Бюджетна комісія, головує на якій традиційно представник опозиції. Спеціальні комісії також мають право проводити слідства, запрошувати свідків, вони мають право вимагати і отримувати для своєї роботи документи від усіх державних структур. Такі комісії традиційно охоплюють не більше 15 депутатів. У Сполученому Королівстві, як і у більшості парламентів європейських країн, право очолювати слідчі комісії традиційно надається представникові опозиційних політичних сил.

Особливу процедуру формування постійних комісій передбачено у Фінляндії. У перші п'ять днів після відкриття парламенту нового скликання обирають не менше сорока п'яти "виборців" та їх заступників для підготовки процедури обрання членів парламентських комісій та інших робочих органів парламенту. Обрання "виборців" відбувається згідно з пропорційним принципом на весь період роботи парламенту. Обирає членів постійних комісій парламент за умови, що усі депутати погоджуються з запропонованими кандидатурами. У разі виникнення суперечностей обрання проводить колегія виборців251. Подібна схема формування постійних комісій передбачається і у парламенті Норвегії, де створюється Комісія виборців у складі тридцяти семи осіб.

Сферу компетенції парламентських комісій визначають національні конституції та інші законодавчі акти. Згідно з Конституцією Іспанії палати можуть делегувати постійним комісіям право прийняття законопроектів та законодавчих пропозицій за винятком питань, які стосуються конституційної реформи, міжнародних питань, органічних та базових законів і державного бюджету252. Подібний порядок делегування права розгляду і прийняття законів постійним комісіям передбачається також Конституцією Італійської Республіки253.

Парламенти усіх без винятку європейських країн багатопартійні. Внаслідок цього та особливостей виборчого законодавства, регламенту, конституції та політичних традицій, депутати, які представляють політичні партії, після обрання їх до парламенту формують партійні фракції (групи в Іспанії). Фракції стають політичним елементом структури парламенту, виконуючи фактично, інструментальну функцію. За їх допомогою політичні партії беруть участь у законодавчому процесі та виробленні державної політики. Партійні фракції вирішальне впливають на формування порядку денного роботи парламенту, або палат; вони визначають персональний склад керівних органів парламенту та комісій парламенту; від їхньої позиції залежить проходження проектів законів через пленарні засідання.

Мінімальна кількість депутатів однопартійців, потрібних для утворення фракції, коливається від двох у Норвегії, трьох у Бельгії, п'яти в Австрії і Швейцарії, до двадцяти в Італії та Франції. В Італії та Франції високий кількісний бар'єр, як попередня умова утворення партійної фракції, зумовлює, що не всі політичні партії, депутати яких представлені у парламенті, можуть створити власні партійні фракції. У ФРН для створення власної фракції партія повинна подолати п'ятивідсотковий бар'єр на парламентських виборах. Крім того, до фракції повинні входити або представники тієї самої політичної партії, або тих партій, які не є політичними конкурентами. У двопалатних парламентах партійні фракції можуть створюватись спільно з депутатів обох палат, як у Швейцарії, або - окремо, в межах кожної палати, як у Австрії, Італії, Франції тощо.

Парламентські фракції мають чітку організаційну структуру. Очолює фракцію лідер партії. У Сполученому Королівстві партійні фракції мають також спеціальних представників, які відповідають за стан партійної дисципліни у фракції (шпір254). У двох головних партіях обирається одразу декілька таких представників, над якими стоїть головний "убір", який має титул Парламентського секретаря фінансів, хоча він не має до фінансів жодного відношення. Він є членом уряду. До головних функціональних обов'язків цих організаторів належить робота з партійними депутатами, доведення до їхнього відома спеціальних інструкцій, у яких визначають рейтинги важливості питань, які виносять на розгляд парламенту, та рекомендації щодо очікуваної керівництвом партії від депутатів позиції з цих питань.

Повноваження парламентської фракції розглянемо на прикладі Португалії. Фракції мають право: брати участь відповідно до кількості їхніх членів у роботі комісій, призначаючи до них своїх представників; висловлювати свої пропозиції при складанні порядку денного та звертатися до пленарного засідання для перегляду підготованого порядку денного; ініціювати, подаючи інтерпеляції уряду двох відкритих дискусій на кожній парламентській сесії з загальних, або галузевих політичних питань; вимагати від Постійної комісії парламенту сприяти скликанню Асамблеї; вимагати створення слідчих парламентських комісій; здійснювати законодавчу ініціативу; вносити резолюції щодо відхилення програми уряду; вносити резолюцію з вимогою відставки уряду; регулярно отримувати інформацію про проходження принципових питань, які мають суспільний інтерес255.