6. Функції парламентів

Головні функції парламентів - законодавча, формування Виконавчої влади та контрольна.

Законодавча функція як визначальна для кожного парламенту Однозначно зафіксована у конституціях усіх європейських держав і полягає у прийнятті законів, які повинні мати обов'язковий Характер для всіх без винятку громадян і суспільних інститутів. Однопалатні парламенти та нижні палати двопалатних Парламентів внаслідок того, що їх обирають на прямих, рівних і Загальних виборах, є легітимними представниками усього народу, а не лише тих громадян, хто їх обрав. Саме від імені цього народу Депутати здійснюють владу у власних країнах. Незважаючи на те, Піо уряд, глава держави, депутати парламенту, та в окремих випадках - певні групи виборців,278 кантони у Швейцарії9 або адміністративно-територіальні одиниці в Італії, мають право законодавчої ініціативи, остаточне рішення щодо прийняття законів належить парламенту. Прийняття законів у Греції згідно зі статтею 70 Конституції може відбуватися на засіданнях парламенту та на засіданнях двох, створюваних парламентом, секцій з депутатського корпусу. Конституція чітко окреслює проблематику з якої закони приймаються на засіданнях цих секцій, а з якої на засіданнях парламенту. На засіданнях парламенту приймають закони : про вибори депутатів, про державний бюджет, про свободу совісті, щодо зміни державного кордону, про діяльність політичних партій тощо279.

У більшості європейських країн автором основної частини законопроектів є уряди. Проходження проектів законів у парламентах передбачає три слухання, після прийняття закону нижньою палатою, в умовах двопалатних парламентів, свою позицію висловлює ще друга палата. Остаточне затвердження законопроект отримує у глави держави. Взаємовідносини обох палат у законодавчому процесі у бікамеральних парламентах, а також роль глави держави регулюються національними конституціями.

Особлива ситуація існує у Франції, де уряд має змогу блокувати пропозиції членів парламенту до проектів законів, внесених урядом. Якщо наслідком пропозицій депутатів буде збільшення державних видатків або зменшення доходів, то їх можуть автоматично відкидати. У разі виникнення протиріч між позиціями парламентарів і членів уряду, остаточне рішення приймає Конституційна рада на прохання однієї з сторін280

Законодавча функція парламентів обмежена інститутом референдуму та народними законодавчими ініціативами ( див. детальніше главу: "Участь громадян у політичному житті європейських країн"), функцію формування уряду парламентом ми ґрунтовно розглянемо у главі V "Порівняльна характеристика урядів держав Західної Європи".

Під контролем з боку парламенту Майкл Мезей розуміє: "...обмеження, яке законодавчі органи накладають на виконавчу гілку влади, контроль обмежує діяльність виконавчої влади і застерігає її від проведення односторонньої політики."281 Контроль за діяльністю виконавчої влади М.Мезей розглядає як ключовий індикатор, за допомогою якого він оцінює силу парламентів.

Найбільш дієвим механізмом контролю за урядовою діяльністю є право парламенту на висловлення вотуму недовіри, а також можливість проголосувати проти, коли уряд ставить на порядок денний питання про довіру. В обох випадках обговорення таких пропозицій передбачає парламентські дебати, які охоплюють весь спектр урядової діяльності. У випадку процедури "вотуму недовіри" обговорення відкриває доповідь представника опозиції.

Важливу контрольну функцію виконують дебати з приводу оголошеної урядом програми його діяльності на наступний рік. У конституційних монархіях з цією доповіддю виступає король як глава держави. Виняток становить Швеція, де король не має цього права і з програмною промовою виступає прем'єр-міністр. Крім того, опозиційні партії мають право вимагати проведення дебатів з актуальних питань внутрішньої та зовнішньої політики. У Сполученому Королівстві під час кожної сесії опозиційні партії мають 20 днів на подібні дебати.У Фінляндії проводять публічні дебати у перший четвер кожного місяця.

Функція контролю відбувається шляхом процедури прийняття державного бюджету, яка передбачає: підготовку проекту бюджету, прийняття бюджетної резолюції, виконання бюджету та контроль за виконанням бюджету. Ініціатива у формуванні проекту державного бюджету належить уряду. Етап прийняття бюджету починається від представлення проекту до парламенту. З цього моменту парламент має значні можливості впливати на зміст проекту бюджету, а також на процес його виконання і особливо контроль за його виконанням. Дебати у парламенті щодо бюджету фактично охоплюють усі напрями діяльності уряду, що є досить дієвим механізмом контролю.

Контролюють також за допомогою усних і письмових запитань депутатів до уряду. В Австрії Конституція передбачає усні та письмові запитання до членів уряду і визначає обов'язковий характер відповіді на них. Відповіді на письмові запити депутатів можуть стати підставою парламентських дебатів у разі, якщо на цьому будуть настоювати не менше 20 депутатів. Значну увагу приділяють інституту запитань у Німеччині, де регламентом Бундестагу передбачені "поважні", "біжучі" та "короткі" запитання. Перший тип запитань стосується запитань партійних фракцій, або груп депутатів не менше 5 % від загальної кількості депутатів. Питання подають до уряду і відповідь на них може передбачати дебати у парламенті. У Сполученому Королівстві з понеділка до четверга протягом години почергово відповідають на усні запитання члени уряду. Кожен депутат має право поставити до двох питань щоденно. Ці питання треба подати письмово, а відповідь повинна надійти протягом двох тижнів. Під час відповідей на запитання можуть виникати додаткові питання, але не можна допустити, щоб відповіді перетворились у дебати, також не допускають прийняття жодних рішень Палати з проблематики питань. Найбільш атракційними є короткі виступи у Палаті громад (протягом 15 хв.) прем'єр-міністра країни у вівторок та четвер після обіду. Голова опозиції має право задавати голові уряду два-три запитання282. У Франції кожен депутат парламенту має право звернутися до прем'єр-міністра або міністрів із письмовим запитанням, на яке повинен отримати відповідь протягом місяця. Якщо депутат не отримав відповіді, то отримує право на процедуру усного запитання під час спеціального засідання парламенту, яке згідно з Конституцією Франції повинно відбуватися щотижня під час роботи парламенту, на якому депутати можуть задавати питання членам уряду283. Час на запитання розподіляється пропорційно між усіма політичними партіями, представленими у парламенті, залежно від відсотка партійних депутатів. Кожен депутат, який задає запитання, має також право на коротку репліку. У Швейцарії запитання як і інтерпеляції адресують до уряду як єдиного інституту, а не до окремих членів уряду.

Важливу роль відіграє також право парламентарів на інтерпеляції. Відмінність між інтерпеляцією і письмовим запитанням полягає у тому, що відповідь на інтерпеляцію обов'язково надають на пленарному засіданні і вона передбачає можливість сформулювати додаткові питання та проведення дебатів. Відповіді на запитання депутатів лише в особливих випадках допускають наступні дебати. Здебільшого інтерпеляції пов'язані з питаннями, які мають значний суспільний резонанс і підпорядковані завданням політичної боротьби у парламенті. Поряд із намаганням вирішити конкретне питання вони спрямовані до громадської думки, прагнучи створити позитивне враження від позиції опозиційних політичних сил і негативно подати урядові сили. У Німеччині немає права на інтерпеляції, до їх статусу прирівнюють "поважні" запитання, право на які мають лише партійні фракції, або групи депутатів у складі не менше 5% від конституційного складу Бундестагу. Як самостійний інститут контролю інтерпеляції не існує у Франції. Для подання інтерпеляції в Італії достатньо ініціативи одного депутата. У Фінляндії передбачено подання письмової інтерпеляції до члена уряду, а також інтерпеляція має бути внесена до порядку денного пленарного засідання. Якщо відмовляють в інтерпеляції, то така відмова повинна бути вмотивованою. Відмова в інтерпеляції, або відповідь на неї може бути підставою внесення пропозицї про вотум недовіри конкретного члена уряду, або навіть цілого кабінету. У Швеції у конституційному законі "Акт про Ріксдаг" шоста глава присвячена інтерпеляціям і питанням депутатів284.

Визначальним інституційним аспектом контрольної функції парламенту є діяльність парламентської опозиції. Під парламентською опозицією італійський професор Дж.де Верготіні розуміє: "...діяльність спрямовану на контролювання функціону­вання уряду, що засновується на відмінній від уряду програмній орієнтації та передбачає у майбутньому переобрання влади від діючої урядової команди"285. Опозицію, на наш погляд, треба розглядати як складовий інституційний елемент політичної системи конкретної країни з демократичним політичним режимом, оскільки її функціонування пов'язане з боротьбою/змаганням за владу, яке відбувається у межах діючої правової системи. Визначаючи опозицію, використовують такі показники: не володіння владою, або не входження до складу політичної коаліції, яка володіє владними посадами; не прийняття, критика та формулювання альтернатив щодо політичного курсу, який проводять представники влади; прагнення самостійно, або у складі нової, щодо існуючої, комбінації політичних сил легально змінити правлячу політичну команду та оволодіти виконавчою державною владою. Крім того, політичні сили, які належать до опозиції, повинні мати спільномірну політичну вагу з владними політичними силами, яка переважно визначається під час загальнонаціональних виборів. Тобто, результат опозиційних політичних сил треба зіставляти з результатом правлячої партії, або володарюючої коаліції. Якщо протилежні щодо владних політичні сили будуть суттєво відставати , то вони не зможуть сформувати ефективну опозицію, тому що конкуренція можлива лише між зіставними за силою, впливами політичними акторами. Традиційно завдання, або функції опозиції зводяться до: контролю, критики та формулювання альтернатив щодо програмного курсу та практичної політичної діяльності діючого уряду.

Тип уряду: однопартійний або коаліційний, уряд більшості або меншості; характер партійної системи накладають відбиток на опозицію та контрольну функцію, яку вона виконує. Ми можемо виділити три групи країн, де опозиція займатиме та відіграватиме відмінну роль. До першої групи ми можемо зачислити опозицію у країнах, де встановлюються однопартійні уряди більшості. Другу групу становитимуть країни, де діють коаліційні уряди більшості. До третьої групи варто віднести країни, де переважають однопартійні та коаліційні уряди меншості.

До першої групи належить опозиція у Сполученому Королівстві, де право на опозицію належить другій, за кількістю депутатів у Палаті громад, політичній партії. Представники цієї партії мають право створити "тіньовий кабінет" - "Опозицію її Королівської Милості"286. Гіпотетично може виникнути проблема з визначенням опозиції тоді, коли дві партії одночасно наберуть однакову кількість голосів. До сьогодні подібної ситуації ще не виникало в історії цієї країни. Лідер опозиції та деякі основні депутати від опозиційної партії мають титул Таємних Радників, внаслідок чого вони мають право отримувати конфіденційну інформацію від уряду за обов'язкової умови збереження таємниці інформації. Мета залучення лідера опозиції до вироблення урядового курсу - прагнення досягнути міжпартійного консенсусу з окремих питань значної державної ваги і, одночасно, поділитися відповідальністю за прийняті рішення з опозицією. Переважно лідера опозиції залучають до консультацій під час гострих міжнародних і внутрішньополітичних криз, наприклад, війна за Фолклендські острови, підтримка США під час кризи з Іраком у 2002-2003 рр. Формування та діяльність "тіньового кабінету" значною мірою залежить від того, яка партія - Консервативна або Лейбористська - його формує. Як зазначає К. Війтович, Консервативна партія не має чітко прописаних норм, які б регламентували механізм формування та діяльності їхнього "тіньового кабінету", внаслідок цього головна роль належить лідеру партії. У Лейбористської партії формування та функціону­вання такого інституту чітко регламентується статутом партій і регламентом роботи фракції партії у парламенті287.

Другу групу становлять країни з багатопартійною системою, коли партії, що становлять більшість у парламенті - формують уряд, а депутати усіх інших партій, формально, можуть становити опозицію щодо перших. У цьому випадку опозиція становитиме меншість у кількісному вимірі щодо урядової більшості. Характеризуючи ситуацію з опозицією, ми повинні зважати на потенціал найбільшої неурядової партії у парламенті, кількість політичних партій, з яких буде формуватись опозиція, та на ідеологічну дистанцію, яка існуватиме між неурядовими партіями. Першу підгрупу становитиме опозиція у Німеччині, Австрії, Іспанії, тому що уряду буде протистояти потужна політична партія в опозиції. Така ситуація властива для Греції, Ірландії, Нідерландів, Португалії та Франції. Наявність однієї потужної контрурядової партії серед групи невеликих неурядових партій дає змогу їй проводити ефективну діяльність, зосередившись на опануванні уряду. Коли в неурядовій меншості є декілька політичних партій, з яких жодна не домінує над рештою, то проведення успішної опозиційної діяльності в значній мірі залежатиме від ідеологічної сумісності цих партій. За умов ідеологічної близькості партії, представники яких не увійшли до уряду, здатні створити спільну опозицію, або займати спільну критичну позицію щодо програми та діяльності уряду. Партії, між якими існують гострі ідеологічні протиріччя, не здатні будуть займати солідарної позиції щодо уряду. Якщо уряд формують центристські партії і у країні існують потужні партії лівого та правого спрямування, то можливою є ситуація, коли формуються протилежні за ідеологічним визначенням опозиції - "права" та "ліва". Прикладом цього є ситуація у повоєнний період в Італії. Дострокове падіння урядової коаліції не завжди треба розглядати як результат дій опозиційних парламентських партій, досить часто це може бути наслідком незгод, протиріч у самій урядовій коаліції.

Партійна характеристика опозиції у державах Західної Европи

Третю групу становлять парламенти, де традиційною є ситуація формування урядів меншості. Похідним наслідком є протилежна другій групі ситуація, коли уряду протистоїть у парламенті вже більшість неурядових партій. Така ситуація характерна для Данії, Норвегії та Швеції. Уряди меншості при прийнятті рішень та проведенні їх у життя змушені постійно враховувати пропозиції неурядових партій, щоб мати потрібну підтримку у парламенті. Внаслідок цього для парламентів країн з урядами меншості властивою стає система співпраці уряду і партій, формально віднесених до опозиції. Такий характер взаємодії має своєю межою рішення про неможливість подальшої співпраці, що автоматично може призвести до падіння уряду. Важливою причиною виникнення та функціонування урядів такого типу є поділена ідеологічно опозиція. Як видно з табл. 21, опозиція у державах, де досить часто утворюються уряди меншості, представлена багатьма політичними партіями, і досить часто, вона достатньо фрагментаризована. Головними інструментами контролю за діяльністю уряду є класичні для парламентів дії -інтерпеляції, запитання дебати тощо.

Специфічна ситуація існує у Швейцарії. її особливість полягає у тому, що всі основні партії входять до складу уряду, внаслідок чого у цій країні фактично немає опозиції у парламенті. Здебільшого партії, які формують уряд, контролюють у парламенті абсолютну більшість місць з 246 в обох палатах ( див.табл.). Це дало підставу А.Хуберу стверджувати, що у Швейцарії немає парламентської опозиції у традиційному розумінні цього терміна290. Справді, термін дії уряду та парламенту стабільний і чітко фіксований, Конституція не передбачає існування інституту вотуму недовіри або довіри. Внаслідок того, що партійна дисципліна щодо парламентарів досить слабка, чому сприяє існуюча у країні виборча система, критичну позицію щодо уряду можуть займати не лише представники формально опозиційних політичних сил, а й депутати - представники урядових політичних партій. Цьому сприяє певною мірою зазначена норма стабільної діяльності уряду протягом чотирьох років, коли уряд не турбується про рівень власної підтримки у парламенті. У Швейцарії немає інституційне оформленої у стінах парламенту опозиції. Вона має ситуативний характер і залежить від конкретних ситуацій, які виникають з приводу внутрішньополітичних або зовнішніх подій, або у контексті розгляду пропозицій уряду.

Використовуючи аналіз функцій, які виконують парламенти, Майкл Мезей запропонував власну типологію парламентів. За базові критерії він взяв правову та реальну здатність парламентів контролювати/обмежувати владу уряду. На підставі застосування такого критерію він виділив три типи парламентів: "сильні", які здатні суттєво модифіковувати та відкидати пропозиції уряду, визначати і проводити власну політичну лінію; "середні", які мають змогу лише модифікувати урядові програми і політичні лінії та "слабкі", які перебувають у повній залежності від уряду. На думку М.Мезея, демократичним країнам Західної Європи властиві лише "сильні" та "середні" парламенти291.

Другий критерій, який дослідник використовує для класифікації парламентів, полягає у вимірюванні рівня суспільної підтримки національних парламентів. На підставі цього критерію він виділив п'ять типологічних груп: чутливі, маргінальні, активні, реактивні та мінімальні парламенти. Парламенти Австрії, Бельгії, Данії, Ірландії, Нідерландів, Норвегії, Сполученого Королівства, Фінляндії, Франції, ФРН, Швеції та Швейцарії він вважає "реактивними", що у певних межах володіють можливостями обмеження влади уряду, які постійно перебувають під загрозою дострокового розпуску і одночасно мають відчутну підтримку суспільства. Щодо парламентів Норвегії та Швейцарії зробимо певне уточнення - ці парламенти не можуть бути достроково розпущені урядом292. Парламент Італії автор вважає "чутливим", який має змогу модифікувати урядову політику, який постійно перебуває під загрозою дострокового припинення повноважень і не користується суспільним визнанням293.

Отже, парламенти усіх без винятку європейських країн як представницькі інститути своїм складом відображають політичні преференції громадян власних держав і, одночасно, своєю діяльністю постійно орієнтуються на домінуючі інтереси виборців. Громадяни через посередництво депутатів беруть участь в управлінні державою, формуючи визначальний елемент конструкції представницької демократії.

Серед багатьох внутрішніх структурних підрозділів парламенту вирішальна роль в організації парламентської діяльності належить парламентським комісіям.

Парламенти як інститути, які повинні творити закони і неухильно дотримуватись їх, постійно розвиваються і змінюються. У своїй діяльності парламенти виконують поряд із законодавчою функцією функції формування виконавчої влади та контрольну.

Сьогодні парламенти є визначальним елементом політичної конструкції, забезпечуючи стабільність функціонування демократичної політичної системи. Поступово парламенти перетворюються у головну арену політичного життя кожної країни у міжвиборчий період.