5. Особливість верхніх палат

У державах Західної Європи парламенти пройшли значну еволюцію від станово-представницьких інститутів, коли інтереси країни представляли представники дворянства, духовенства та третього стану. Сьогодні двопалатні парламенти існують у федеративних та окремих унітарних державах (див. табл. 19). Ми розглянемо особливості формування, структуру верхніх палат та її функціональне навантаження.

Верхня палата парламенту Австрії - Федеральна Рада (Бундесрат) складається з 63 депутатів, яких обирають парламенти федеральних земель. Представляти землі повинні не менше ніж три депутати, а їхня кількість залежить від кількості населення кожної землі. Членів Федеральної Ради обирають Ландтаги земель на термін своїх повноважень на підставі принципу пропорційного представництва. Обов'язковою вимогою є норма, що не менше ніж один мандат треба надавати партії, яка має другу позицію за кількістю депутатів у земельному Ландтазі256. Внаслідок того, що вибори депутатів до верхньої палати відбуваються у різні терміни після виборів до парламентів земель, у депутатів Бундесрату немає чітко зазначеного терміну їхньої роботи у парламенті. Місце Голови Федеральної ради займають по черзі представники різних земель, які замінюють один одного через кожні півроку, відповідно до алфавітного порядку найменувань земель. Обидві палати Федеральних зборів проводять спільні засідання для приведення Федерального президента до присяги та для прийняття рішення про оголошення війни. Бундесрат має право законодавчої ініціативи і повинен розглядати усі проекти законів, прийняті Національною радою. Однак вплив верхньої палати на законодавчий процес має швидше символічний характер. Це визначається тим, що Федеральна рада має право висловити "обґрунтоване заперечення" щодо проекту закону, але нижня палата долає ці "заперечення" простою більшістю голосів. Перелік проектів законів, які потребують їхнього розгляду у Бундесраті, після схвалення у нижній палаті чітко регламентований статтею 42, пункт 5.

Парламент Королівства Бельгії передбачає існування верхньої палати - Сенату, який складається з 71 сенатора, яких обирають на чотири роки. Багатоетнічний характер держави накладає свій відбиток на систему формування Сенату: 25 сенаторів обирає нідерландська спільнота, 15 - французька; 10 сенаторів призначає рада Фламандського співтовариства з власного складу, подібно 10 сенаторів призначає рада Французького співтовариства; одного призначає рада Німецькомовного співтовариства; шість сенаторів обирають тридцять п'ять сенаторів фламандської мовної групи, сформованих як зазначено вище; чотирьох сенаторів вибирають відповідно від двадцяти п'яти сенаторів французької мовної групи257. До складу Сенату входять також діти Короля, а у випадку їхньої відсутності - представники королівської родини по низхідній лінії, яка здійснює владу у Бельгії.

Сенат має право законодавчої ініціативи поряд з Королем/ урядом та Палатою представників. Законодавчий процес розпочинається та проводиться у нижній палаті, після чого проект закону передають до Сенату, який має право вносити поправки та доповнення. Остаточне рішення з кожного проекту закону приймає нижня палата. В окремих випадках законодавчий процес починається у Сенаті. Це стосується лише ратифікації міжнародних угод.

У Нідерландах верхня палата Генеральних штатів називається Першою палатою. Вона налічує 75 депутатів, термін повноважень її депутатів становить чотири роки, але може бути змінений на той термін, на який змінюється термін повноважень рад провінцій. Депутатів Першої палати обирають депутати рад провінцій згідно зі системою пропорційного представництва. Верхня палата не має права законодавчої ініціативи258. Проекти законів, прийняті Другою палатою, передаються до Першої і вона має право їх розглядати лише у редакції, прийнятій Другою палатою. Спільні засідання обох палат можуть скликатися для виборів монарха, визначення регента, проголошення війни та підписання миру.

Сенат, як верхня палата парламенту Ірландії, складається з 60 членів, одинадцять з яких - призначає прем'єр-міністр країни, сорок дев'ять - обирають. Обираючи сенаторів, треба дотримуватись паритету: три сенатори обирає Державний університет Ірландії; три сенатори - Університет Дубліна;259 43 сенатора обирають у куріях: культури, аграрній, праці, промисловості і торгівлі, державного управління. Вибирають таємним голосуванням, у тім числі і поштою, застосовуючи систему пропорційного представництва з використанням єдиного перехідного голосу260. До виборчих курій входять актуальні депутати національного парламенту, колишні парламентарі, члени рад графств або графств-міст.

Кожен проект законопроекту, який ініціювала Палата представників, розглядається у Сенаті. Верхня палата має право вносити до проектів законів свої поправки та доповнення. Проект, після розгляду у Сенаті, якщо Сенат його підтримує - вважається прийнятим, якщо не підтримує, то повертають на доопрацювання до Палати представників. Єдиний виняток становлять фінансові законопроекти, враховуючи бюджет, який може бути ініційований тільки нижньою палатою, а Сенат має право лише вносити свої пропозиції та доповнення. Остаточне рішення належить депутатам Палати представників. Сенат має право законодавчої ініціативи. Відповідно прийняті ним проекти законів скеровують до нижньої палати.

Конституція Іспанії трактує Сенат як палату територіального представництва261, яка складається з 248 сенаторів. З них 208 обирають на загальних виборах на чотири роки згідно з принципом більшості. Крім того, автономні співтовариства призначають по одному сенатору і ще по одному від кожного мільйона населення, що проживає на їхній території. Призначення відбуваються відповідними законодавчими зборами, а за умов їх відсутності -вищим колегіальним органом автономного співтовариства262. Сенат має право законодавчої ініціативи, розглядаючи проекти законів, які надійшли від нижньої палати; має право вносити свої поправки або накласти вето мотивованим посланням. Для накладення вето потрібна підтримка абсолютної більшості сенаторів263. Конгрес має право подолати вето. Передбачено проведення спільних засідань обох палат для прийняття інших, ніж прийняття законів повноважень. У разі виникнення відмінних підходів між палатами передбачено створення спеціальної змішаної комісії з рівної кількості депутатів від обох палат. Якщо така комісія не досягне компромісу, то остаточне рішення приймає Конгрес абсолютною більшістю голосів264.

В Італії верхня палата - Сенат Республіки - складається з 315 сенаторів, яких обирають на п'ять років в областях згідно зі змішаною виборчою системою. Кожна область повинна мати не менше ніж сім сенаторів. Визначення квоти на кожну область відбувається пропорційно до кількості населення. Колишні президенти Італії отримують статус пожиттєвих сенаторів. Крім того, Президент Італії має право призначити сенаторами пожиттєво п'ять громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями у соціальній, науковій, художній і літературній сферах265.

Сенат має такий самий обсяг компетенції, як і нижня палата. Проект закону, прийнятий однією з палат, треба передавати на розгляд до іншої палати. Якщо палати прийдуть до різних результатів, то скликають спільну комісію двох палат. До компетенції спільного зібрання депутатів обох палат належать - вибори президента, притягнення до відповідальності президента за державну зраду або зазіхання на Конституцію, винесення вотуму недовіри уряду та обрання однієї третини членів Вищої судової ради, членів Конституційного Трибуналу. Голова Сенату з моменту обрання на посаду повинен стати безпартійним. Комісії Сенату кожні два роки оновлюють.

Верхня палата парламенту Німеччини - Бундесрат -складається, як ми вже зазначали, з представників урядів федеральних земель. Переважно це міністри федеральних урядів. Персональний склад Бундесрату досить часто змінюється відповідно до змін, які відбуваються у земельних урядах. Кількість представників від землі залежить від кількості населення, але не є пропорційною, щоб не було домінації найбільших за кількістю федеральних земель. Кожну землю представляють не менше ніж три представники, землі з населенням понад два мільйони мають чотирьох представників, землі понад шість мільйонів - п'ятьох представників, а землі з населенням понад сім мільйонів - шість представників. Депутатський мандат члена верхньої палати має імперативний характер, представники однієї землі повинні голосувати однаково і головну роль у їх голосуванні відіграє позиція уряду землі266. На депутатів Бундесрату не поширюється правило депутатського імунітету. З допомогою Бундесрату федеральні землі беруть участь у законодавчому процесі та в управлінні державою, а також у справах Європейської Спільноти Голову Бундесрату обирають лише на один рік. Бундесрат має право вето щодо рішень Бундестагу, а стосовно окремих питань -право абсолютного вето. Конституція передбачає створення узгоджувальної спільної комісії у разі виникнення різних підходів палат щодо певних законопроектів.

Голову Палати лордів у Сполученому Королівстві - Лорда Канцлера призначає монарх на підставі представлення прем'єр-міністра, він стає членом уряду, виконуючи функцію голови судової системи країни. Внаслідок цього Палата фактично виконує функції Верховного суду Королівства. Палата лордів складається з трьох основних категорій: ті, хто є членом палати від народження - спадкові пери267; ті, що мають бути за посадою; ті, кого призначили пожиттєво і які не можуть передати своє членство у Палаті в спадок. Спадкові пери становили на 1995 р. - 800 осіб, враховуючи п'ять королівських герцогів, 26 не королівських герцогів, 29 маркізів, 157 графів, 103 віконтів та 474 баронів. Серед тих, хто повинен засідати у Палаті за посадою, варто виділити двох архієпископів та 24 єпископів Англіканської Церкви, дев'ять вищих суддів, відомих як лорди права. Решту становили призначені пожиттєво лорди, серед яких на середину 90-х років було 65 жінок268. Кворум у Палаті становить три особи. Традиційно Палату лордів вважають консервативною за своєю політичною приналежністю незалежно від того, яка політична партія має більшість у Палаті громад.

У Франції верхня палата - Сенат складається з 321 сенатора, у тім числі дванадцяти представників французів, які проживають за кордоном. Сенат покликаний забезпечити представництво територіальних громад Республіки та представництво французів, які проживають за кордоном. Голова Сенату у владній ієрархії займає вищу позицію від голови нижньої палати. Якщо президент

Партійна характеристика складу Палати лордів протягом 90-х рр.

не може з певних причин виконувати свої функції, то Голова Сенату заміщає голову держави. Якщо Голову Національних зборів обирають на весь період дії нижньої палати, а Голову Сенату переобирають після кожного часткового оновлення верхньої палати. Вибори членів Сенату відбуваються у департаментах, які поділяються на три групи так, щоб загальна кількість кандидатів у кожній групі департаментів становила одну третину складу Сенату. Кожні три роки відбуваються вибори сенаторів у одній із трьох груп департаментів на термін дев'ять років. Вибори не є загальними, їх проводять колегії виборців, до складу яких входять: депутати нижньої палати парламенту, члени регіональних магістратур і делегати муніципальних рад. Голосування має обов'язковий характер. У департаментах, де обирають до чотирьох сенаторів, застосовують виборчу систему більшості у два тури, а у тих департаментах, де обирається більша кількість сенаторів, використовують пропорційну виборчу систему.

У Швейцарії верхня палата, або Рада Кантонів, складається з 46 депутатів270. Депутатів обирають загальним голосуванням на підставі виборчих законів, визначених кантонами. Обидві палати обирають власне керівництво. Засідають вони окремо, але мають однаковий рівень компетенції. Кожен закон обов'язково приймають обидві палати. Проходження законопроектів починається у нижній палаті. Якщо верхня палата не приймає закону, який прийняла нижня, то його повертають до нижньої на доопрацювання. Згідно зі статтею 157 Конституції у разі виникнення конфліктних ситуацій між обома палатами може відбуватися спільне засідання обох палат у формі Об'єднаних Федеральних Зборів. До компетенції цих Зборів належить: запровадження виборів, застосування права на помилування, вибори виконавчої влади країни, головнокомандуючого армією. В окремих випадках передбачено проведення спільних засідань для прийняття заяв Федеральної Ради271. Право законодавчої ініціативи належить депутатам обох палат.

Характеризуючи співвідношення палат у двопалатних парла­ментах, дослідники використовують конструкцію: симетричного (сильного) та асиметричного (слабкого) бікамералізму272. Симетричний вимір двопалатних парламентів означає, що законодавча влада парламенту рівномірно поділена між обома палатами; асиметричність відповідно означає, що влада концентрується тільки в межах нижньої палати парламенту. Серед аналізованих нами держав Західної Європи симетричний бікамералізм, як видно, властивий парламентам: Бельгії, Італії, Німеччини та Швейцарії. Асиметричний бікамералізм характерний: Австрії, Ірландії, Іспанії, Нідерландам, Сполученому Королівству та Франції. Даючи визначення верхньої палати парламенту, Джон Коуклі за головний критерій оцінки взяв співвідношення повноважень між палатами: "Термін "друга, або верхня," палата використовують для означення тієї палати парламенту, яка здебільшого не має первинних представницьких функцій "нижньої" палати і відіграє меншу роль у законодавчому та управлінському процесі"273.

Простежується досить пряма залежність між наявністю двох палат у парламентах і формою територіального устрою держави. Двопалатні парламенти абсолютно домінують у федеративних державах порівняно з унітарними. Серед шістнадцяти європей­ських країн, які ми аналізуємо, усі федеративні держави: Австрія, Бельгія, Німеччина та Швейцарія, мають двопалатні парламенти. Відповідно серед унітарних держав у половині діють двопалатні парламенти: в Ірландії, Італії, Іспанії, Нідерландах, Сполученому Королівстві та Франції. Серед цієї групи країн у Іспанії та Італії обласні адміністративні структури характеризуються досить широкими правами, значні повноваження мають також регіони у Сполученому Королівстві. Тобто, у цій групі країн територіальний чинник відіграє помітну роль за винятком лише Нідерландів та Ірландії. Зауважимо, що в історичному вимірі після Другої світової війни для цієї групи країн характерною є тенденція зростання кількості однопалатних парламентів, тому що Данія у 1953 р., а Швеція у 1969 р. відмовились від бікамеральних парламентів на користь однопалатних; Греція у 1975р., Португалія у 1976 р. після авторитарного політичного правління запровадили у себе однопалатні парламенти274.

На думку Дж. Коуклі причини існування двопалатних парламентів зумовлені: існуванням федеративних держав, які є союзними державами територій, а також існує освячена часом традиція окремого представлення територій у законодавчому органі; необхідністю забезпечити представництво у парламенті інтересів особливих груп населення; інституційними доводами, пов'язаними з потребою створити орган для додаткової оцінки законопроектів і політичними підставами, які полягають у прагненні нейтралізувати вплив громадської думки, яку висловлюють за допомогою нижньої палати. Додатковим чинником є історична традиція існування двох палат, яку досить часто виводять з часів існування інститутів станового представництва275. На традиції посилається Жак Зіллер, який вважає, що однопалатні парламенти є "...відхиленням від європейської традиції, в якій необхідність подвійного представництва пов'язана з соціальною чи географічною різноманітністю, супроводжується, як правило, ідеєю, що законодавча процедура, котра вимагає участі двох палат, є гарантією гласності та врахування позицій меншості"276.

Верхні палати відрізняються від нижніх передусім системою виборів. Парламентарів верхніх палат обирають шляхом прямих, рівних і загальних виборів. Як ми бачимо, представників верхніх палат можуть обирати: виборці у межах певних територіальних структур - Італія та Швейцарія; колегії виборців у Франції; представницькі органи федеральних земель або провінцій в Австрії та Нідерландах; групи корпоративних виборців у Ірландії; члени урядів федеральних земель - Німеччина; формувати змішаним способом, поєднуючи: обрання, призначення та приналежність за походженням - у Бельгії; загальні вибори та призначення - в Іспанії; призначення, право бути у верхній палаті за посадою та шляхом успадкування - Сполучене Королівство.

На відміну від парламентарів нижньої палати кандидати у депутати верхніх палат повинні мати більш високий віковий ценз у таких державах: Бельгія - 25 років, Італія - 40, Франція - 35.

Як видно з табл. 19, термін повноважень депутатів верхньої палати є більшим, або він не фіксується однозначно. Крім того, у Сенаті Франції використовують принцип часткового оновлення палати через чітко регламентовані проміжки часу. Переважно верхні палати менш численні, ніж нижні. Єдиний виняток - Палата лордів у парламенті Сполученого Королівства, але це досягається за рахунок спадкових перів, наступне оновлення яких вже заблоковане законом. Якщо подальші реформи у цій палаті будуть припинені, то кількість членів Палати з часом буде зменшуватись. Повноваження верхніх палат, за винятком Італії та Швейцарії, Менші, ніж нижніх палат. Найбільші обмеження стосуються фінансових питань. Водночас, усі без винятку, верхні палати беруть участь у законодавчому процесі і за рахунок розширення системи представництва сприяють урахуванню особливих інтересів відповідних територій. До позитивних властивостей наявності Другої палати належить і те, що верхні палати здатні загальмувати, або навіть суттєво обмежити радикалізм у рішеннях нижньої Палати. Політичний досвід пошуку компромісів відіграє важливу роль у формуванні та підтримуванні засадничих характеристик системи консенсусної демократії. Безумовно, зазначені Характеристики мають і протилежний бік, тобто сповільнюється Хід законодавчого процесу. Наявність верхніх палат ми можемо оцінити у грошовому еквіваленті, тому що їхня діяльність оплачується з державного бюджету, а необхідні видатки на Діяльність верхніх палат отримують за рахунок податків.