2. Типологія урядових кабінетів.

Після посади прем'єр-міністра уряд є найвпливовішим309 інститутом на політичній сцені країни. Уряд виступає як орган, який має право приймати загальнообов'язкові рішення щодо держави, або як сукупність індивідумів, що відповідають за проведення політики у конкретній сфері/сферах державного життя. Вважається, що вперше доктрина урядового кабінету була сформульована в опублікованій у 1867 р. праці Уолтера Бейджхота, де він, аналізуючи Конституцію Великобританії, зазначив, що сполучною ланкою між законодавчою та виконавчою владами є кабінет: "Під цим новим словом ми маємо на увазі комітет законодавчого органу, вибраний для того, щоб бути виконавчим органом...Законодавчий орган, обраний з метою прийняття законів, насправді знаходить свою основну роботу у виробленні та здійсненні виконання...Кабінет, одним словом, є органом, який складається з осіб, яким він довіряє і яких знає, який покликаний керувати нацією"310.

Особливою властивістю парламентських демократій країн Західної Європи є те, що уряд, будучи залежним через процес свого формування і подальшого функціонування від законодавчого органу, має широкі можливості зворотного впливу на парламент, враховуючи можливість його дострокового розпуску. Парламент контролює діяльність уряду переважно шляхом голосувань довіри або недовіри уряду,3" в окремих країнах шляхом голосувань під час затвердження на посаду міністрів, затвердження державного бюджету та урядової доповіді про загальні напрями діяльності кабінету міністрів на певний період часу. В інших випадках уряд не потребує додаткової згоди законодавчого органу на свої рішення, крім окремих компетенцій, які чітко регламентуються національними конституціями. Внаслідок цього кабінет міністрів має значний рівень автономії у своїй діяльності.

Загальна вимога для членів уряду - бути громадянами власної держави. У Швеції вводиться ще додаткова вимога - мати громадянство не менше десяти років312. У парламентських демократіях членів уряду здебільшого обирають з депутатів парламенту. Така норма однозначно закріплена у конституціях Греції313, Ірландії314, Іспанії,315 також властива Німеччині, Сполученому Королівству, Фінляндії та Швейцарії. В Австрії діє протилежна вимога - член уряду не може бути депутатом парламенту316. Подібна норма передбачена Конституцією Франції (стаття 23)317 та у Нідерландах318. У Бельгії члени уряду на час свого перебування у ньому повинні відмовитись від депутатського манадата, який передають наступному представникові у партійному списку, після завершення свого перебування в уряді вони мають право повернути собі депутатський мандат. Крім того, діє обмежувальна норма - жоден з членів королівської родини не може бути міністром уряду319.

Існуючі у країнах парламентської демократії уряди можуть бути структуровані за критерієм кількості політичних партій, з яких вони складаються у такі групи: однопартійні та коаліційні. Однопартійні поділяються на однопартійні уряди більшості та меншості. Відповідно коаліційні уряди представлені коаліційними урядами більшості та меншості.

Однопартійні кабінети більшості. До цієї групи передусім належить уряд Сполученого Королівства, досвід якого ми розглядаємо як базовий для цієї категорії урядів. Як ми вже зазначали, право формувати уряд отримує партія, яка має більшість у парламенті. Членів уряду призначає монарх за пропозицією прем'єр-міністра, або самостійно призначає прем'єр-міністр. Члени уряду, яких затверджує монарх, називаються "міністрами Корони" і власне з них створюється урядовий кабінет. Такий кабінет охоплює найближчих співпрацівників прем'єра та найвпливовіших лідерів партії, які є членами уряду. Кабінет складається приблизно з двадцяти осіб, причому кількість міністрів кабінету не є постійною і зазнає змін в урядах різних прем'єр-міністрів (див. табл. 23). Одночасно існує суттєва відмінність між статусом міністра - члена Кабінету і просто міністра. Міністр-член Кабінету є керівником певного напряму і йому підпорядковуються міністри та інші керівники державних органів. На відміну від уряду кабінет регулярно збирається на власні засідання, де розглядаються ключові питання життя країни.

Уряд несе політичну відповідальність перед Палатою громад. Програма уряду представляється у тронній промові монарха під час відкриття парламенту, що завжди відбувається у приміщенні Палати лордів. Члени уряду повинні мати депутатський мандат до однієї з двох палат парламенту, при цьому обов'язковою нормою є вимога, що певна частина членів уряду повинна бути членами Палати лордів. Щодо членів уряду існує солідарна відповідальність, яка передбачає, що міністри та інші члени уряду повинні публічно підтримувати урядові рішення і не критикувати їх. У разі незгоди з політичною лінією міністр має змогу добро­вільно піти у відставку, що зробив у березні 2003 р. міністр закордонних справ і лідер лейбористів у Палаті громад - Роберт Кук, не погодившись із рішенням прем'єр-міністра щодо участі військ Сполученого Королівства у війні проти Іраку. Вважається, що Кабінет має підтримку парламентської більшості доти, доки депутати нижньої палати не оголосять йому вотум недовіри, або не проголосують проти пропозиції уряду з принципового питання. Протягом XX ст. уряд два рази змушений був достроково йти у відставку у зв'язку з втратою довіри парламентарів: у 1924 та 1979 рр. В обидвох випадках при владі був уряд лейбористів. Кабінет на чолі з прем'єр-міністром має змогу передчасно розпускати парламент, оголосивши дострокові вибори. Досить часто подібне рішення визначається прагненням правлячої партії скористатися власною популярністю та підтвердити, або збільшити попередній свій успіх на парламентських виборах. Показовим у цьому плані був період з 1950 до 2001 рр., коли відбулося дев'ятнадцять парламентських виборів. Тобто, в середньому вибори відбувалися кожні два з половиною роки, хоча термін дії парламенту - п'ять років.

Партійна характеристика урядових кабінетів у Сполученому Королівстві

у 90-х роках

Як видно з таблиці 24, однопартійні уряди більшості, наприкінці 2000 р. були властиві також Греції, Іспанії та Португалії. У післявоєнній історії країн Європи їхня частка становить 15 % усіх урядів і вони були у десятьох країнах континенту (див. табл. 25). Однопартійні уряди меншості В радянській суспільство­знавчій та сучасній українській політологічній літературі ми не натрапили на ґрунтовний аналіз урядів меншості. Незважаючи на формальну парадоксальність їх існування та перспективи стабільності, уряди меншості протягом післявоєнного періоду активно створювались і фунціонували у багатьох країнах Західної Європи. За період з 1945 до 1987 р. Галлахер, Лейвер і Майр нарахували сімдесята один уряд меншості в Австрії, Бельгії, Данії, Ірландії, Італії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії та Швеції321.

Кількість партій в урядах і тип урядових кабінетів на 31.12.2000

Як видно з табл. 24, у 2000 р. однопартійні уряди меншості були властиві Норвегії та Швеції. У практичному контексті це виглядало так: Норвегія - у 2000 р. однопартійний уряд меншості створила Норвезька партія праці (35,0 %) на чолі з прем'єр-міністром Й.Столтенбергом, який проіснував до 2001 р.; Швеція - у 1998 р. Соціал-демократична робітнича партія після парламентських виборів, на яких отримала 36,6 % голосів, самостійно сформувала уряд меншості; у 2002 р. після чергових виборів ця сама партія з результатом 39,9 % голосів знов сформувала уряд меншості324.

Певною мірою ми можемо відносити й уряди Сполученого Королівства до однопартійних урядів меншості, якщо за основу братимемо лише кількість голосів, які отримала партія на виборах, що сформувала уряд. Як вже зазначалось, особливість виборчої системи відносної більшості у Сполученому Коорлівстві здатна цю меншість у голосах виборців перетворити у більшість місць у Палаті громад.

Каар Стром, який спеціально досліджував такий тип урядів у парламентських демократіях світу, вважає, що практика існування урядів такого типу довела, що однопартійний уряд меншості треба розглядати як нормальний результат політичного змагання і він властивий багатьом країнам Західної Європи325. На підставі проведеного дослідження урядів меншості він дійшов висновку, що партії в ситуації, яка передбачає альтернативу: влада або опозиція, досить часто обирають опозицію, тому що існують сприятливі можливості реалізовувати партійний курс, підтриманий виборцями, не лише при владі, айв опозицції. Сприйняття такого аргументу, як і в цілому політичного процесу у країнах Західної Європи, передбачає звернення до існуючих підходів щодо сутності політики. Домінуючий у Радянському Союзі підхід до політики як до відносин і діяльності, спрямованої на завоювання та утримання влади, дуже добре відображав розуміння політики комуністичними партіями326. Використання такого підходу не дає нам змоги зрозуміти мотивацію "опозиційної більшості", яка дає змогу "меншості" прийти до влади і керувати державою. Якщо ж ми відійдемо від цього спрощеного та вульгаризованого розуміння сутності політики, то базовою парадигмою щодо політики розглядатимемо можливість обстоювати інтереси певних груп і реалізовувати власну партійну програму, тоді нам стане зрозумілим, що цю програму можна реалізувати і з крісел опозиції, а не лише з урядових кабінетів.

Повертаючись до формування уряду меншості, зазначимо, що згода політичних партій, які представлені у парламенті на його формування, може грунтуватися на існуванні широких можливостей парламентських комітетів і комісій впливати на внутрішнє та міжнародне життя держави. Для партій, які мають власні партійні фракції у парламенті, цілком припустимо зосередити свій вплив на діяльності парламентських комісій. До держав, де парламентські комітети мають значний обсяг повноважень не лише з контролю за діяльністю уряду, а й щодо проведення державної політики належать: Швеція, Іспанія, Італія та Португалія. У Швеції згідно з конституційним законом "Акт про Ріксдаг", прийнятим 28 лютого 1974 р., парламентські комісії отримують широкі можливості контролю за діяльністю уряду та законодавчою реалізацією власних ініціатив327. В Іспанії Постійні законодавчі комісії мають право остаточного прийняття законів і законодавчих пропозицій за згодою палат328. Конституція Італії, закріпивши за парламентом вагомі можливості контролю діяльності уряду у статтях 76 та 77, суттєво обмежує законодавчу ініціативу уряду. Зокрема зазначено: "...здійснення законодавчих функцій може бути делеговане Уряду, зазначивши керівні засади та критерії подібного делегування, лише на обмежений час і з певного кола проблем...Уряд не може без делегування палат видавати декрети, які б мали силу звичайного закону. У разі особливої необхідності та терміновості Уряд під свою відповідальність приймає тимчасові розпорядження, які мають силу закону. Вони у той самий день мають їх надати для затвердження до палат, які, навіть якщо вони розпущені, спеціально скликають"329.

На інший чинник, який зумовлює існування урядів меншості, звернув увагу Грег Люберт330. Він, зокрема, пов'язав частоту їх формування із діяльністю груп інтересів у країнах, де значно поширився корпоративізм. Коли політичні партії мають добрі зв'язки з групами інтересу, то через ці групи цілком можливо натискати на уряд і одержати бажані для себе результати, дотримуючись формально проголошених у партійних деклараціях позицій. Автор вважає, що соціал-демократичні партії подібним чином використовують профспілки; буржуазні партії - федерації (об'єднання) підприємців власників; аграрні партії- фермерські організації тощо. Наведений чинник Г.Люберта не варто розглядати як самодостатній, а лише у взаємодії з іншими чинниками. Тобто, партії, які обирають опозицію, маючи більшість у парламенті, усвідомлюють, що вони можуть впливати на політичний розвиток держави через формальні законодавчі інституції та через неформальні механізми політичного пресингу. Зазначимо, що, незважаючи на високий рівень розвитку корпоративізму в Австрії та Німеччині, у цих країнах немає практики створення урядів меншості.

Третій чинник, який пояснює існування урядів меншості, наводять Лаувер та Шофілд331. На їхню думку, важливу роль у створенні урядів меншості відіграє характер взаємовідносин, що склалися між самими політичними партіями. З цього розрахунку уряди меншості стають можливими за умови, коли між політичними партіями, які гіпотетично можуть становити більшість, існують переважно конкурентні взаємовідносини у сфері ідеології. Внаслідок цього надання права формувати уряд меншості якійсь одній партії буде для решти партій найменшим злом і вони будуть зацікавленими у збереженні міжпартійного статусу. За таких умов цей тип урядів може бути цілком життєздатним і стабільним. Зокрема, зазначена позиція цілком логічна, коли право формувати уряд меншості надається центристській партії, а більшість у парламенті мають партії, які належать до різних частин ліво-правого партійного спектра. До цього варто додати, що більшість партій центристського спрямування у країнах Західної Європи є найпотужнішими, що виявляється у проведенні ними значного відсотку депутатів до законодавчого органу власної країни. Це можна простежити на прикладі урядів меншості, сформованих Соціал-демократами у Норвегії, Швеції, Данії та Християнськими демократами в Італії. Щодо Італії, то значення зазначеного чинника протягом значного періоду актуалізувалося наявністю потужної Комуністичної партії Італії, яка реально могла претендувати на формування уряду в складі коаліції, тому що протягом 70-80-х років регулярно займала за результатами виборів другу позицію у парламенті, отримуючи близько ЗО % голосів332. Тобто, формування уряду меншості стає закономірним виходом з ситуації за умови наявності у парламенті протистояння між партіями з ідеологічних позицій. Уряд у подібній ситуації може отримати гостру критику своєї діяльності з обох сторін, але ідеологічне протистояння виступатиме стримуючим чинником щодо об'єднання представників невладних партій задля повалення уряду. У подібних ситуаціях навпаки існує досить багато прикладів блокування з урядом, щоб протистояти своєму ідеологічному супротивнику. Галлахер, Лаувер і Майер чинником поділеної опозиції пояснюють існування урядів меншості в Ірландії. Це положення, як і будь - яке інше, не можна розглядати як абсолютне правило. У Греції (жовтень 1989 р.) помірковано консервативна партія Нової демократії спробувала створити коаліційний уряд з Комуністичною партією на платформі спільної боротьби проти урядової корупції, яка ідентифікувалася на той час із правлячою соціал-демократичною партією ПАСОК. Спроба була не вдалою, але вона свідчить про можливість несподіваних політичних комбінацій за певних умов334. Кожен з наведених чинників може мати більше або менше значення в кожній конкретній ситуації. Існування урядів меншості може бути зумовлене й іншими чинниками, що є додатковим стимулятором вивчення досвіду існування урядів меншості.

Коаліційні уряди складаються з представників групи двох або більше політичних партій, які об'єднують власні зусилля для формування уряду, коли жодна партія немає більшості у парламенті335. Коаліційний уряд не виникає сам собою, його свідомо формують політичні партії, які провели своїх представ­ників до парламенту.

Ми вже розглядали роль глави держави і прем'єр-міністра у процесі формування урядів. Оскільки для більшості європейських партій притаманна внутрішньопартійна дисципліна, то завдання формування уряду належить до сфери компетенції вищих партійних керівників. Цей процес вимагатиме залучення до переговорного процесу і самих потенційних претендентів на урядові посади, проте ми повинні враховувати, що претенденти переважно становлять верхівку партійного керівництва.

Особлива система формування уряду існує у Бельгії. Поняття уряд у цій країні має два значення: Рада Міністрів як об'єднання міністрів під керівництвом Короля; Урядова Рада як сукупність міністрів, які працюють під керівництвом прем'єр-міністра. Процес формування уряду складається з декількох етапів. На початковому етапі Король проводить консультації з

Характеристика типів урядових кабінетів у державах Західної Європи

з 1990 до 2003 рр.

* У1995 р. в Італії діяв уряд "технократів".

** Така значна кількість урядів у Швейцарії пояснюється існуванням правила щорічної зміни президента (прем'єр-міністра), хоча сам склад уряду не змінюється

представниками політичних партій і суспільно-економічних груп. Наступний крок - визначення "інформатора", який повинен визначитись із пропозицією щодо можливого складу урядової коаліції. На підставі результатів роботи "інформатора" Король призначає "форматора", який веде переговори щодо створення уряду та вироблення програми його діяльності, "форматора" переважно розглядають як майбутнього прем'єр-міністра337. Подібна система формування уряду передбачена і у Нідерландах. Інститут "форматора" властивий також Італії, де президент доручає "форматорові" вести переговори щодо можливості формування уряду. Такі переговори можуть завершитись безрезультатно, що призводить до зміни "форматора". Якщо він досягне згоди потенційних політичних партнерів, то робить офіційне звернення до президента й отримує від нього офіційне доручення. "Форматор" як головний претендент на посаду прем'єр-міністра повинен представити президентові повний склад уряду, лише тоді уряд представляють у парламенті338.