3. Основные направления национальной политики

Направления национальной (этнической) политики выделя­ются в соответствии со сферами жизнедеятельности общества. Основными направлениями национальной политики являются: этногосударственная и этноправовая политика; этноэкономиче-ская политика; этнокультурная политика; этнодемографическая и миграционная политика; политика в брачно-семейной и жилищ­ной сферах; этноэкологическая политика.

Этногосударственная политика проявляется прежде всего в характере политической организации наций, сложившейся в рамках многонациональных государств, в типе их националь­но-государственного устройства. Можно выделить несколько типов национально-государственного устройства этнических общностей.

Во-первых, это национально-культурная автономия. Она не предусматривает закрепления каких-то особых политических прав и территорий за этническими общностями, создания госу­дарственных структур по этническому признаку. Люди сами оп­ределяют свою национальную принадлежность, занимаются со­хранением и развитием своей национальной культуры (языка, литературы, театров, школ и т.д.). Развитие национальной куль­туры - личное дело каждого гражданина и объединений граждан вне какой-либо связи с реальной политикой, борьбой за власть в государстве. Принцип культурно-национальной автономии лежит

в основе решения межнациональных проблем . большинстве многонациональных госудаостГ ^{ПОдавля1}°щем

Во-вторых, это национально-тосударственнп, при котором закрепляются отдельные ос^Т У^стР°йство, культурные права этнических общностей Ня ^П°^{тттесте} » дии специально для шведов, составляющих !"^РИМер' ^{в Финля}«-ны, введен второй государственный язы Л шве^Г^* ^

В-третьих, это такой тип национально-государственно™ V ройства, при котором в многонациональном п^КГ^ политическими правами, в том числе и в области государе^ него строительства, наделяются отдельные национальное риториалъные образования. Такой тип национально-государст венных образований существовал в бывшем СССР (национальная республика, автономная область, автономный округ), Югославии, Чехословакии, а в настоящее время в России и некоторых других странах. Однако этносы, имеющие собственную, законодательно закрепленную за ними территорию, зачастую потенциально стре­мятся если не к полной государственной самостоятельности, то, по крайней мере, к государственной автономии. Этот тип нацио­нально-государственного устройства наименее устойчив и наи­более конфликтен (хотя бы потенциально) и связан с территори­альными претензиями, оспариванием границ и т.д.

Перечисленные типы государственно-политической органи­ зации наций находят свое практическое воплощение в соответст­ вующих формах государственного устройства многонациональ­ ных государств, к которым относятся унитарное государство, фе­ дерация, конфедерация. Ша; _АПИНое Упитав "осуЬа^о - «?~^2Г^ Целое государственное образование, ^хаР^^еР^ „ _{отсутсТ}вием степенью централизации ™^*^™ государственных обособленных (самостоятельных) вн>ар частниками в от- образований, являющихся самостоятель*\ ^ _суверенитета. правлении верховной государственной ^ _{предосТ}авление В то же время в "^Го^ельно решать различные права этническим субъектам «-«

проблемы своего внутреннего развития. Это означает, что от­дельные аспекты государственного управления передаются из центра на периферию . Например, Россия до революции имела четыре самоуправляемых территории: Финляндию, Бухарский эмират, Хивинское ханство и Урянхайский край - и 13 казачьих округов, которые пользовались широкой внутренней автономией.

Федерация - это такое государство, отдельные части которо­го являются участниками в отправлении верховной государст­венной власти или суверенитета. Оно состоит из государствен­ных образований, юридически обладающих определенной поли­тической самостоятельностью и имеющих свою конституцию, законодательную и исполнительную власть, судебные органы и т.д. Вместе с тем федерация имеет единую конституцию (ей не должны противоречить конституции входящих в федерацию го­сударственных образований), общефедеральные органы государ­ственной власти, единые вооруженные силы и единую денежную единицу, т.е. федерация представляет собой такое объединение государств, в котором их суверенитет ограничен. Только общий, коллективный центр обладает полным государственным сувере­нитетом. Члены федерации не имеют права выхода из нее.

Федерация бывает двух видов: административно-территори­альная и национально-территориальная. В административно-территориальной федерации национальный вопрос решается на путях культурно-национальной автономии и двуязычия. Клас­сическим примером здесь являются США. Федерациями, по­строенными по национально-территориальному принципу, были СССР, Чехословакия, Югославия. В настоящее время имеется нескольких федераций смешанного типа (Канада, Швейцария, Бельгия, Российская Федерация), остальные являются федера­циями, основанными по территориальному принципу. Смешан­ный тип федерации более устойчив, чем национально-терри­ториальный.

¹ См/. Алексеев Н. Советский федерализм // Россия - XXI. 1994. № 1 • 1С. 127.

Конфедерация - это межгосударственный союз члены кото­рого автономны и суверенитет их почти не ограничен Ее члены имеют независимую систему органов власти, обладают правом санкционирования и отмены актов союзных органов имеют са мостоятельное гражданство, валюту, национальную армию Кон федерация носит международно-правовой характер и как прави ло, образуется для достижения ограниченных целей (военных внешнеполитических и т.п.). Это аморфное и слабое образование Каждый член конфедерации имеет право выхода из нее. Конфе­дерацией были Швеция и Норвегия до 1905 г. В 1958 г. Объеди­ненную Арабскую Республику (ОАР) образовали Египет и Сирия" О АР распалась в сентябре 1961 г. В 1982 г. два государства - Се­негал и Гамбия - объединились в конфедеративный союз - Сене-гамбию, которая перестала существовать в 1989 г. По принципу конфедерации образовано СНГ.

С этногосударственной политикой тесным образом связана этноправовая политика. Этнические права и свободы представ­ляют собой специфическую разновидность групповых прав и распространяются на каждого конкретного гражданина как на представителя данной этнической группы. Этническое право строится на основе определенных принципов. К основным из них относятся: равноправие этнических групп или привилегирован­ное положение отдельных из них (например, В. И. Ленин в статье « К вопросу о национальностях или об «автономизации» требо­вал поставить русский народ в неравноправное, подчиненное по­ложение по отношению к другим народам страны ); запрет дис­криминации, пропаганды этнической вражды и сепаратизма.

Этнические права являются специфическим выражением ес­тественных прав человека. Это право этноса на жизнь, существо­вание, самобытность и этническое своеобразие, культурную ав­тономию, пользование родным языком и т.д.

Особое значение имеют политические права этносов, изби­рательные; на создание национальных ассоциаций; самостоя-

¹ См.: Ленин ВЖ Поли. собр. соч. Т. 45. С. 356 362.

тельное определение национально-политических символов; са­моопределение и суверенитет и т.п. Право наций на самоопреде­ление в научной литературе трактуется неоднозначно: от призна­ния права этноса на самоидентификацию и национально-куль­турную автономию до признания права на свободный выбор го­сударственного устройства, вплоть до отделения и образования собственного государства. Государственно-правовыми формами реализации права наций на самоопределение являются: автоно­мия (культурно-национальная или национально-территориаль­ная), федерация, сепарация.

Абсолютистская трактовка суверенитета и самоопределения наций (сепарация) приходит в столкновение с одним из основных принципов государственной стабильности - территориальной целостности государства. Как отмечал в свое время известный русский мыслитель И. А. Ильин, ни история, ни современное пра­восознание не знают такого правила: сколько племен, столько государств. «Это есть новоизобретенная, нелепая и гибельная доктрина... никогда и нигде племенное деление народа не совпа­дало с государственным»¹. Народы, увлеченные лозунгом «само­определения наций», писал Н. А. Алексеев, «как в каком-то бреду, уничтожают истинные устои своего экономического существова­ния, ставят себя в явно невыгодное положение и не считаются со своими реальными интересами»².

Современная практика также подтвердила, что чрезмерное расширение суверенизации ведет к ослаблению, а то и к развалу государства. Случаи относительно безболезненного решения згой проблемы, например выхода из федерации по общему согласию заинтересованных сторон, единичны (Норвегия и Швеция, штат Сингапур и Малайзия, Чехия и Словакия). Обычно попытки тако­го выхода (Зондербунда - в Швейцарии, южных штатов - в США, Биафры - в Нигерии и т.д.) подавлялись силой, а если они

Ильин И, А, Наши задачи. С. 256.

Алексеев Н. Советский федерализм // Россия - XXI. 1994. № 1 С. 136.

и были успешными, то в результате военных действий против федерации (отделение Бангладеш от Пакистана в 1970 г «,,„«. _Ление СФРЮ в 90-е гг. XX в. на отдельные самостоятельнГго'-сударства). Федеральная власть, как правило, подавляет различ­ными способами, в том числе силовыми, всякие попытки госу дарственной суверинизации и выхода из ее состава отдельных этнических образований (Чечня в России, освободительное дви­жение курдов в Турции).

Ни одно цивилизованное демократическое государство не предоставляет своим гражданам и этническим группам абсо­лютную политическую свободу и право на полный суверенитет (верховную власть на определенной территории). Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции обычно обладают только теми правами, которые предоставлены им центральной властью или по согласованию между субъектами закреплены за ними конституцией (причем проявляется тенденция к сужению объема этих прав) . Независимостью в международных делах они не обладают.

В России право субъектов на выход из Федерации ни Кон­ституция, ни Федеральный договор РФ не предусматривают. Са­моопределение осуществляется в рамках федеративного государ­ства, которое не обязано безоговорочно предоставлять населению той или иной республики или отдельной этнической общности право на отделение, даже если это требование поддержано боль­шинством населения в ходе референдума². Объем прав субъектов Федерации устанавливается не в результате торга или какой-либо сделки. Он четко определяется требованиями, вытекающими из принципа самоопределения: недопустимо расширение прав су ъ-ектов за счет интересов других наций и всех народов Федерации, которые также обладают этим правом.

"^См.: Национальная доктрине России (проблемы и приоритеты). М, 1994. С. 38 -39.

Си. там же. С. 39.

Одним из основных направлений этнической политики явля­ется этноэкономическая политика. К ее важнейшим принципам относятся: учет этнических последствий экономических реше­ний, их соответствия или несоответствия интересам конкретных этносов; учет и использование этноспецифических трудовых на­выков, уклада хозяйствования, образа жизни; специализация ме­стной экономики с учетом удовлетворения этноспецифических потребностей; сохранение и воспроизводство среды обитания этносов; поддержка и развитие традиционных ремесел и промы­слов; оказание экономической помощи отсталым этносам; недо­пущение экономического паразитирования одних этносов (в том числе и малых) за счет других.

Соблюдение последнего принципа имеет актуальное значе­ние для современной России. Проблема эта не нова. Еще в начале века Г.П. Федотов указывал на «медленное действие одного ис­торического явления, протекавшего помимо сознания и воли лю­дей и почти ускользнувшего от нашего внимания. Я имею в виду отток сил, материальных и духовных, от великорусского центра на окраины империи. За XIX век росли и богатели, наполнялись пришлым населением Новороссия, Кавказ, Сибирь. И вместе с тем крестьянство центральных губерний разорялось, вырожда­лось духовно и заставляло экономистов говорить об «оскудении центра». Великороссия хирела, отдавая свою кровь окраинам, которые воображают теперь, что она их эксплуатировала»¹.

После революции подобный подход, как известно, был воз­веден в ранг принципиальной государственной политики. Но и в постсоветское время эти тенденции в межнациональных отноше­ниях не исчезли. Например, четыре республики в составе России: Чечня, Татарстан, Башкортостан и Республика Саха (Якутия) - в 90-х гг. XX в. фактически не платили налоги в общефедеральный бюджет. Татарстан перечислял всего 18 - 20%, а Башкортостан -20-22% всех собранных налогов. За счет этого в республиках финансировались дополнительные социальные программы» доти-

¹ Федотов Г.П. Судьба и грехи России. СПб., 1991. Т. 1. С. 176.

ровался широкий круг потребительских товаров' I субъекты Федерации (Саратовская, Самаоск! н ' ^{ДРУГИе же} Новгородская, Свердловская области п«,.„ ^НижегоР°*жая,

_й^{бюджет от 45 д}_°^52% _{-^~ иГогГ п;:бгг}^р№_-

жение дел не только негативно сказывается на жизн^Г ^П°^Л°" дискриминируемых таким образом людей но и ^Уровне

стрению межнациональных отношений приводит к обо-

Эффектность этноэкономической политики зависит и от учета хозяйственной специализации этносов, обусловленной и7 торическими, географическими, климатическими и другими Тс ловиями их развития. В то же время к обострению межнацио-нальных отношений приводит такое явление, как монополизация одним этносом определенной профессии или социальной среды деятельности.

Этнокультурная политика, как направление национальной политики, своим объектом имеет национальную (этническую) культуру. Круг проблематики этнокультурной политики весьма широк, а некоторые формально чисто культурологические вопро­сы часто имеют самое непосредственное отношение к распреде­лению власти между этносами. В многонациональном государст­ве одной из ведущих (и часто конфликтных) проблем является языковая. Она может быть удовлетворительно решена лишь на базе обеспечения равноправного статуса всех языков, их свобод­ного развития и функционирования, на базе отсутствия привиле-

гии для какого-либо языка .

В языковой политике одинаково неприемлемы как огрмиче-

ния (тем более принуждение), так и особые ^пР^ивше™;^. государственного языка не должен вести к ДИ^СКР«^М~^^РУ_ гих языков. Проводящаяся же в некоторых госуд Р а* * пггъ политика введения одного \л*1* у

бывших республиках СССР - политик* _{т П}о этому

ственного языка, сопровождающаяся ограни

признаку на занятия некоторыми видами профессиональной дея­тельности, носит не столько культурный, языковой, сколько кад­ровый, откровенно дискриминационный характер по отношению к представителям нетитульной нации. В такой ситуации демокра­тическим решением данного вопроса может быть введение двух и более государственных языков.

Наряду с языковой проблемой в многонациональном госу­дарстве актуальной является и образовательная проблема. Она находит свое выражение в предоставлении льгот при подготовке национальных кадров, создании национальных учреждений в системе образования всех уровней. Но решение этой проблемы может принять и извращенные формы, привести к негативным последствиям для тех, за счет кого она осуществляется. Так, в СССР еще во времена В.И. Ленина была взята на вооружение по­литика, выражавшаяся в системе льгот, предусмотренных при поступлении в вузы страны для представителей «коренных на­циональностей» автономных и союзных республик. В результате к 90-м гг. XX в. по количеству лиц с высшим образованием на тысячу человек населения русские занимали одно из последних мест в СССР.

В то же время в некоторых бывших союзных республиках по­ловину и более рабочих, занятых в тяжелой индустрии, составляли русские. Наиболее значительной была их доля в промышленности Азербайджана, Таджикистана, Узбекистана,, Латвии, Эстонии. Что касается сферы интеллектуального труда, то в ней социальные претензии титульных этносов имели нарастающую тенденцию по мере получения ими высшего образования, ученых степеней и зва­ний. В последние годы существования СССР численность интел­лигенции среди русских в России оказалась ниже аналогичного показателя других титульных наций союзных республик¹.

Одним из важнейших аспектов этнокультурной политики яв­ляется религиозная политика. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, этнические явления (свойства этноса, некоторые осо-

См.: Русская нация на грани тысячелетий// Кентавр. 1993. № 2. С. 13.

бенности его культуры и быта) в процессе исторического разви­тия этнических общностей, их взаимодействия поглощаются ре­лигиозным культом, становятся его составными элементами. А с другой, - отдельные компоненты религиозного культа, особенно ритуалы, обычаи и традиции, проникают в национальные формы общественной жизни, приобретают характер этнических явлений. Россия всегда была многоконфессиональной страной (хри­стианство, ислам, буддизм, иудаизм и т.д.), и в ней соблюдался принцип терпимости по отношению ко всем этноконфессиональ-ным группам (за исключением первых десятилетий советского периода). Ведущей религией, обеспечившей национальное ста­новление славянских и многих других народов России и самого государства Российского, было православие. Пережившее слож­ный период государственного воинствующего атеизма, оно и се­годня испытывает трудности как внутреннего плана (экуменизм, раскольническая политика украинской православной церкви и т.д.), так и внешнего (экспансия католицизма и особенно раз­личных течений протестантизма). В страну хлынула волна про­поведников-протестантов. Ареной их проповедей стали стадио­ны, станции метрополитена, парки культуры и отдыха и т.п.

К сфере этнокультурной политики относятся также поддерж­ка и развитие национальной словесности, литературы, фольклора, театра, традиционных обычаев, обрядов, игр, праздников, топо­нимики, символики, этнонимов и т.п.

Важнейшими направлениями этнополитики являются этноде-мографическая политика и миграционная политика. Они охва­тывают проблемы регулирования межэтнических браков; воспита­ния в интернатах детей малых этнических групп (народов Крайне­го Севера - в СССР, индейцев - в США и Канаде и др.); регулиро­вания деторождения различных этносов; сегрегации в сфере рассе­ления; резерваций и этнических кварталов; создания условий для оседлости (цыган, американских индейцев, северных народностей в бывшем СССР); организации переселения народов и создания новых поселений; вытеснения тех или иных этносов с занимаемых территорий; ограничения на въезд и выезд определенных этниче-

ских фупп, установление платы за въезд и выезд; депортации не­легальных иммигрантов, их экспатриации и репатриации; установ­ления для иммигрантов имущественных, языковых цензов, запре­тов и квот на профессии и др. Свое содержание и особенности имеют также политика в семейно-брачной и жилищной сферах и этноэкологическая политика.

Широкое разнообразие направлений этнической политики свидетельствует о чрезвычайной злободневности и сложности процессов, идущих в сфере межнациональных отношений. От своевременной и правильной их оценки и эффективного регули­рования во многом зависят судьбы народов и стран. Этнические общности представляют собой важнейшую раз­новидность социальных образований, относятся к числу ведущих социальных субъектов. Они оказывают значительное влияние на все сферы общественной жизни. В их жизнедеятельности, функ­ционировании и взаимосвязях особое место занимают политиче­ские аспекты. В межнациональных(этнических) отношениях, как наиболее сложной разновидности общественных отношений, по­стоянно возникают различного рода проблемы и противоречия, которые в обобщенном виде составляют национальный вопрос.

Межнациональные отношения управляются и регулируются национальной политикой различных политических институтов, важнейшим среди которых является государство. Национальная политика организуется и осуществляется в соответствии с опре­деленной стратегией и принципами, включает совокупность взаимосвязанных между собой направлений, реализуется специ­фическими средствами, приемами и методами. В современных условиях эффективность национальной политики достигается при своевременной реакции ее субъектов на возникающие в меж­национальных отношениях проблемы и трудности, при учете ими реального разнообразия и динамики этнических интересов, опре­делении оптимальных путей их согласования и удовлетворения.