Территориально-политическая организация государственно-политической системы

Политическая организация современного мира базируется прежде всего и главным образом на разделении стран и народов по территориальному принципу. Само государство теснейшим об­разом связано территориальным интересом. Политическая власть, как правило, всюду ограничена определенной территорией. Хо­рошо охраняемые национальные границы указывают на преде­лы распространения территориального контроля и принудитель­ной системы. В рамках самого национального государства внутригосударственные территориальные границы определяют пре­делы административного контроля, которым наделены те или иные субнациональные уровни или органы управления. Масштабы территориальной и функциональной дисперсии центральной власти и автономии территориальных или функциональных подразделений варьируются от страны к стране, а нередко и в рамках одной и той же страны.

Как писал А.Дучесик, люди оказываются рационально и под­сознательно привержены территории своего проживания, обра­зу жизни, ее институтам, культуре в ходе сложного процесса, ко­торый можно назвать территориальной социализацией. В данном случае имеют в виду географический аспект общего процесса по­литической социализации. С малых лет люди узнают о ценнос­тях и целях, политической власти и политической культуре, на­родной культуре, существовании системы наград и наказаний, так же как и о существовании географических границ между их собственной территорией и внешним миром. Школьные карты, на которых мир разделен на разноцветные фрагменты, наглядно демонстрирует то, что именуют политической социализацией.

Существует множество территориальных символов — флаги, цветы, деревья, птицы, эмблемы, лозунги, гимны и т.д., способ­ные воспитывать гордость и чувство принадлежности к данной территории, будь то государство, провинция, город. Особую зна­чимость этой проблеме придает тот факт, что во всяком государ­стве существует распределение властных функций и полномочий между различными органами власти как по горизонтали, так и по вертикали. Выделяются функциональное и территориальное распределения этих полномочий. Под первым имеется в виду на­деление специализированными ролями конкретных лиц и инсти­тутов в соответствии с их профессиональными или иными каче­ствами.

Примерами таких специализированных агентств или агентов в самом широком смысле являются администраторы, менедже­ры, законодатели, судьи и т.д. Функциональные институты раз­дробляются на все более узко специализирующиеся подразделе­ния. Такое функциональное раздробление существует во всех ветвях власти: законодательной, судебной и исполнительной.

Когда говорят о территориальном или территориально-адми­нистративном разделении, то имеют в виду принципы и меха­низмы взаимоотношений между центральными и местными ор­ганами государственной власти. В реальной жизни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализме и конфедерализме. Как же эти последние соотносятся с различными ти­пами политических систем и режимов? Анализ реального поло­жения не дает оснований для установления каких бы то ни было устоявшихся однозначных корреляций между тремя уров­нями типологизации. Так, для США и ФРГ, где господствует ли­берально-демократическая система, характерен федеративный прин­цип государственного устройства, но такой же принцип был характерен для тоталитарного Советского Союза и Бразилии, ког­да там господствовала авторитарная система.

В то же время унитарное устройство было реализовано в на­цистской Германии и фашистской Италии, унитарными являются большинство современных либерально-демократических госу­дарств. Либерально-демократическая Швейцария считается конфе­дерацией кантонов, но рабовладельческие штаты, отделившиеся от северных штатов США во время Гражданской войны, также отдали предпочтение конфедеративному устройству государства. Федерализм встречается как в многонациональных странах (Ин­дия, Россия), где сочетаются территориально-политический и тер­риториально-национальный принципы, так и в преимущественно однонациональных странах (ФРГ) с их территориально-полити­ческим принципом государственного устройства.

Предельно упрощенно различия между тремя типами поли­тической системы или государства в рассматриваемом контекс­те изобразил Д.Найс (рис. 5).

Рис. 5

Унитарный типявляется одной из самых распространенных форм территориально-политической организации как в современном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Боль­шинство национальных государств сформировались как уни­тарные. Таковыми были все абсолютистские монархии Европы, все восточные деспотии. В отличие от федерального государст­ва, в котором три уровня управления — федеральный, субъек­тов федерации и местный, в унитарном существуют лишь два уров­ня — общенациональный и местный. В унитарном государстве полномочия делегируются центральными властями территори­альным органам самоуправления, а в федеральном государстве унитаризм существует в рамках субнациональных единиц: шта­тов, земель, провинций, областей. Унитарное государство, неза­висимо от того, централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующих­ся едиными правовыми и конституционными нормами.

Здесь все управленческие образования сверху донизу подчи­нены правительству и являются административными подразде­лениями. Руководители местных органов власти избираются на выборах, но их прерогативы существенно ограничены, а деятель­ность контролируется центральным правительством. Разумеет­ся, масштабы централизованное™ и такого контроля варьиру­ются в разных странах. Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жест­кую административную централизацию. Такая централизация, как правило, характерна для авторитарных и тоталитарных го­сударств, независимо от их территориально-государственного устройства. Например, хотя СССР формально считался федера­тивным государством, на деле для него были характерны жест­кий унитаризм, централизация и регламентация.

В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая положительную роль на определен­ном этапе исторического развития (например, в периоды обра­зования национальных государств, индустриализации, восстанов­ления народного хозяйства после Первой и Второй мировых войн и т.д.), утрачивает характерные для нее преимущества.

В последние десятилетия во многих унитарных государст­вах, таких как Италия, Франция, Великобритания, более четко проявляется тенденция к децентрализации, передаче местным ор­ганам большего круга властных прерогатив и функций. Напри­мер, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе спе­цифических культурных, этнических или исторических особен­ностей. Это — Сицилия, Сардиния, Валле-д'Аоста, Трентино-Альто Адидже. Большей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области Вели­кобритании. Это даст им возможность оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, гибко и эффективно ру­ководить социальными и политическими процессами. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю конституитивную структуру сверху донизу определяют централь­ные органы государства. Децентрализованные образования не вправе производить какие бы то ни было изменения по собствен­ному усмотрению без согласия на то центральных властей.

С этой точки зрения в ряде стран в самое последнее время про­исходят существенные изменения. Так, с принятием конститу­ции 1978 г. в Испании, по сути дела, наметилась тенденция к фе­дерализации. Сначала Страна Басков и Каталония, а затем Галисия и Андалусия получили автономию при сохранении сильного центра. Другие провинции Испании также имеют соб­ственные правительства, обладающие гарантированными консти­туцией властными полномочиями. В результате эта страна заня­ла как бы промежуточное положение между унитаризмом и федерацией.

В процессе реформирования государственно-административ­ной системы в течение трех десятилетий (1962—1993 гг.) Бель­гия из унитарного государства превратилась в федерацию: две эт­нолингвистические общности, из которой состоит эта страна, — франкоязычная Валлония и фламандскоязычная Фландрия — ста­ли равноправными субъектами федерации.

Во многих странах современного мира утвердился федератив­ный типгосударственно-территориального устройства. К их числу относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, ФРГ. Фе­деративный путь государственного обустройства избрала и новая Россия.

Те или иные элементы федерализма существовали еще в усло­виях античной Греции, в современном смысле он связан с возник­новением буржуазного общества и капиталистического государст­ва. Одной из первых федераций была Нидерландская республика, состоящая из семи соединенных провинций и основанная в 1579 г. по Утрехтской унии. В силу целого ряда причин она вскоре рас­палась. Наиболее старой из всех существующих федераций являются США, основанные конституцией 1787 г. Зачинателем теории федерализма считается Иоханнес Альтузиус (1562-1638), который разработал так называемую федеральную теорию народного суве­ренитета. Согласно этой теории государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением. Особенно большую по­пулярность идеи федерализма получили во второй половине XIX—XX в., когда интенсифицировались процессы образования со­временных национальных государств. Прудон даже предсказывал, что XX век откроет эру федераций. Как бы подтверждая право­ту Прудона, известный французский социолог Р.Арон рассматри­вал федерализм как единственное пригодное для наших дней средство, способное вывести из тупика и наладить порядок. Фе­дерализм, утверждал Арон, «для середины XX века играет ту же роль, какую играл либерализм в XVIII веке, марксизм в середи­не XIX века, т.е. он соответствует идеям нашего времени, позво­ляя использовать их в теории и на практике».

Федерацияпредставляет собой союзное государство, состоя­щее из множества (как в случае с Россией и США) или несколь­ких (Канада) государственных образований, обладающих опре­деленной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обес­печить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает в себе преимущества государственного единства и централизован­ной власти со сбалансированной самостоятельностью членов в том, что называется «общая воля». Последняя служит некой невидимой осью государства и вырабатывается как бы из двой­ного источника — волеизъявления всех его граждан, с одной сто­роны, и субъектов федерации — с другой. Федеративное устрой­ство государства существенным образом отражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например сената и палаты представителей конгресса США. Существование двух палат поз­воляет сочетать представительство населения страны в целом с тер­риториальным представительством от земель, штатов или иных административно-территориальных образований. Две палаты отличаются друг от друга по своим функциям, властным преро­гативам, а во многих случаях и по способу избрания депутатов. Если нижние палаты, как правило, формируются посредством пря­мых выборов, то верхние палаты в разных странах комплекту­ются по-разному.

При всей разработанности федеративное устройство остается одной из дискуссионных проблем со множеством неясностей, дву­смысленностей и недоразумений. Американский политолог Д.Элазар считает, что причины этого заключается в том, что: 1) фе­дерализм относится одновременно и к структуре и к функцио­нированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез един­ства и разнообразия; 3) выступает одновременно как политическое и социальное явление; 4) предусматривает определенные цели и сред­ства их достижения, причем эти цели могут быть по своему ха­рактеру ограниченными и глобальными; 5) допускает существо­вание нескольких моделей политической организации федералистского характера.

Пожалуй, самая сложная и запутанная из всех проблем, связанных с федерализмом, — это проблема суверенитета.Вы­ше уже затрагивался вопрос о суверенитете как одном из важ­нейших сущностных признаков государства. В данной связи го­ворилось и о некоторой модификации в сторону смягчения чрезмерно жесткой трактовки суверенитета, характерной для мно­гих исследователей XIX в. В значительной мере такая модифи­кация была вызвана необходимостью соотнесения суверенитета с принципами федеративного устройства государства.

Споры о государственном суверенитете при федерации развер­нулись еще в XIX в. между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г.Еллинек, П.Лабанд, В.Уиллоуби считали, что су­веренитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Ди­аметрально противоположную точку зрения высказывали М.Зейдель и Дж.Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом свободного вы­хода из нее. Компромиссный подход выдвинули А. де Токвиль и Г.Вайду, утверждавшие, что суверенитет делится между феде­рацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вер­тикали. Эти споры и дискуссии не затихают и в наши дни. Они получили новый мощный стимул в результате развала коммуни­стических систем в Восточной Европе и СССР, образования но­вой российской государственности на принципах федерализма.

В нашей литературе по данному вопросу высказываются две полярно противоположные, по сути дела, исключающие друг дру­га точки зрения. Одни считают, что в федеративном государстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, посколь­ку не может быть государства в государстве, суверенитета в суве­ренитете. По мнению других, в федеративном государстве каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверен­ной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается рам­ками переданных федеративным органам компетенции.

В то же время суверенитет федерации также ограничен компетенциями ее субъектов. Эти споры и дискуссии убедительно по­казывают всю сложность соотнесения принципа государственно­го суверенитета с принципами федерализма. Л.Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зрения понятия суверени­тета «нельзя создать юридически удовлетворительную конст­рукцию федерального государства». И действительно, федерация предполагает государственность на двух уровнях.

В принципе федерация как единое неделимое государство не­мыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация — это объединение го­сударств или государственных образований. Поскольку о госу­дарстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно облада­ет той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь воз­никает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государ­ственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимос­ти суверенитета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеративное правительство и правительства отдельных штатов (как в США) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правитель­ству. В принципе в ведение последнего передаются основопола­гающие для любого государства проблемы обороны, внешней по­литики, денежного обращения и финансового регулирования, политика в области труда и трудовых отношений, социальной за­щиты населения и др. Полномочия по всем вопросам, не пере­данным федеральному правительству, остаются за субъектами фе­дерации. При разграничении прерогатив и компетенции между двумя уровнями обеспечивается верховенство федеральной кон­ституции и законов, соответствие им конституций и законов субъ­ектов федерации.

Одним из важнейших принципов федерализма можно счи­тать субсидиарностъ.Его суть состоит в распределении полно­мочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эше­лоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализ­ма, субсидиарность является практическим воплощением прин­ципов децентрализации и плюрализма в территориальных терминах. Проиллюстрируем, как это осуществляется в ФРГ. Со­гласно Основному закону этой страны в исключительное веде­ние федерального центра входят следующие сферы: внешняя по­литика и оборона; координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполити­ческих и внешнеэкономических интересов страны; гражданст­во; денежная система; таможня и охрана границ; почта и эле­ктросвязь; железные дороги и авиация; авторское и издательское право; координация взаимодействия земель в борьбе с уголов­ной преступностью.

Что касается прерогатив земель, то каталог так называемо­го конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые мо­гут принимать и земли и федерация, включает около 25 сфер ре­гулирования. В ведении земель культурная, полицейская и коммунальная сферы, вопросы гражданского и уголовного права, судоустройства и судопроизводства, хозяйственного пра­ва, национализации, судоходства и др. Федерация и земли само­стоятельно решают бюджетные проблемы, хотя при этом долж­ны учитывать требования национальной экономической стратегии и долгосрочного финансового планирования.

Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономно­сти, самоуправляемости субъектов федерации. Субъекты феде­рации, а именно земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде имеют право принимать собственные кон­ституции и законы, обладают значительной степенью самостоя­тельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на ко­тором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых об­ладает своими властными прерогативами и компетенциями. Имеет место определенное разделение властей по вертикали, призванное сдерживать и уравновешивать вес и влияние различ­ных органов управления. Федерализм подразумевает многообра­зие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в мно­гообразии.

Различаются договорныеиконституционно-договорныефе­дерации. В первом случае федерация — это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и пре­рогатив общему для всех центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в при­надлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не мо­жет внести каких-либо изменений в конституционный договор, а каждый член может при желании расторгнуть этот договор. Во вто­ром случае, т.е. в конституционно-договорной федерации, не предусмотрено право какого-либо из субъектов выйти из союза.

В истории было несколько случаев разделения федерации — в 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованно­го в 1963 г., вышел один из штатов — Сингапур, определивший­ся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехос­ловацкая федерация распалась на два самостоятельных государства — Чехию и Словакию. Попытки же силового реше­ния проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непред­сказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемон­стрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США одиннадцати южных штатов в начале 1860-х го­дов, развалом СССР и Югославии в наши дни.

Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток разре­шения национального вопроса в рамках федерации путем ее на­ционально-политической организации. С этой точки зрения для нас несомненный интерес представляет то, что перед таким классически федеративными государствами как США и Герма­ния, продемонстрировавшими свою жизнеспособность, не стояла проблема решения национального вопроса. Там политико-терри­ториальное деление не привязано к национально-территориаль­ному делению, определение национальности привязано к граж­данству страны.

Конфедерацияпредставляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего харак­терны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративно­го и унитарного государств. Здесь каждое входящее в конфеде­рацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои конституитивные прерогативы и власть. Поэто­му центральное правительство и спрашивает у правительств от­дельных государственных образований полномочия для выпол­нения тех или иных проблем. Последние сами решают, какие имен­но полномочия предоставить центральному правительству.

Поскольку слабое центральное правительство получает сред­ства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный граж­данин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что фе­дерация предполагает наличие центра, который вправе прини­мать властные решения, затрагивающие всех субъектов федера­ции, конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия конститу­ции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее до ее введе­ния в действие в 1789 г.). Германский союз в 1815—1867 гг. Здесь особняком стоит Швейцария. Швейцарская конфедерация воз­никла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габсбургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерациям только до середины XIX в. С тех пор в ней все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону фе­дерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация яв­ляется одной из самых нежизнеспособных форм государственно­го устройства.

По-видимому, прав один из отцов-основателей Общего рын­ка Ж.Моне, который говорил, что существуют два типа конфе­дераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, ко­торые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфеде­рации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают обос­нованность этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед ко­торой стоит проблема создания действительно федерального го­сударства, где приоритет отдается федеральным конституции и законам.