Политический анализ в системе политических наук: уровни, методология, процедуры, формы.

Дисциплинарная область «политического анализа» не определена в российской политической науке до сих пор.

С одной стороны, в Госстандарте по специальности «политология» не проведено разграничения между «эмпирическими методами в политических науках» и собственно «политическим анализом». На данную проблему указывает А.А. Дегтярев, один из ведущих российских специалистов в данной области.

Так, в 1994 году А.Д. Шутов, ныне зав. кафедрой «Государственной политики» философского факультета МГУ вводит понятие дисциплины «прикладная политология»¹⁴, которая построена на совмещении эмпирической и прикладной сфер политологии. В данном случае политический анализ был сведен им к эмпирическим методам и процедурам.

С другой стороны, в российской и зарубежной политологии существует два основных подхода к политическому анализу. Например, в сборнике учебных материалов под редакцией Е. Ю. Мелешкиной «Политический процесс: основные аспекты и способы анализа» реализован подход Д. Истона и Р. Даля. Последний понимал «политический анализ» как синоним анализа логического для изучения фундаментальных политических проблем. Тем самым, вытесняя область политического анализа в сферу политической теории. В данном случае в США, в Великобритании и в странах Европы данный подход был реализован в дисциплине «Political analysis».

А.А. Дегтярев выделяет два типа политического анализа – теоретический и прикладной. Он предлагает теоретический анализ оставить в сфере политической теории, а прикладной – в сфере дисциплины «политический анализ».

В этом он опирается на позицию канадского политолога Л.Пала, который отмечал, что фундаментальное (академическое) исследование политики отличается от прикладного ее анализа прежде всего целями: если первое ставит основной задачей познание и лучшее понимание политической жизни, то второе связано с весьма прагматическими задачами оказания влияния и просто изменения текущей политики. Для более четкого разведения фундаментальной и прикладной сторон (или компонент) политической науки А.А. Дегтярев предлагает использовать пять критериев их относительного различения и разграничения, приведенных в табл. 1.

Таблица 1.

Критерии разграничения фундаментальных и прикладных исследований в политологии

К прикладным отраслям политологии, по его мнению, можно отнести концепции государственного управления и партийной стратегии и тактики, теории принятия решений и ситуационного политического анализа, тогда как фундаментальные разделы политической науки можно было бы связать с теориями власти и политической системы, компаративным (сравнительно-историческим) исследованием политических институтов и культуры и т. д. Следует здесь же заметить, что прикладное исследование политики, как правило, является междисциплинарным, поскольку в фундамент подобного анализа, наряду с моделями политической системы, попадает изучение действия факторов ее «внешней» среды: экономических, психологических, социокультурных и прочих, требующее систематического привлечения выводов других фундаментальных наук. Прикладное политологическое знание поэтому в подобном ракурсе выступает вовсе не как эклектичное соединение конкретно-эмпирических выводов различных дисциплин, а скорее как технологический синтез разных абстрактных моделей в единую картину, дающую возможность теоретической интерпретации пестрой мозаики той или иной конкретной политической ситуации и возможность «встроить» в нее сам социальный субъект, сочетая таким способом «в себе определенные черты теоретического, эмпирического и практически ориентированного отношения к действительности».

Альтернативный подход попытался представить К. В. Симонов, который подготовил на сегодняшний день наиболее оптимальное учебное пособие по дисциплине «политический анализ». Он считает, что политический анализ – это прикладная дисциплина, направленная на решение политических проблем, стоящих перед обществом. Теоретический политический анализ как специфическая данность фактически отсутствует, так как не выходит за пределы общенаучного логического инструментария. Однако, подход К. В. Симонова грозит превращению дисциплины в набор практических навыков, то есть превращению дисциплины в ремесло, а не в науку.

Политико-управленческие дисциплины – это дисциплины ориентированные на производство знаний, умений и навыков анализа проблемно-политических ситуаций, принятия и осуществления политических решений. Как самостоятельное направление в русле научной мысли оно возникло в США в первой половине  века и связано с именами В. Вильсона, Дж. Дьюи, Ч. Мэрриама, Г. Лассвелла, Г. Саймона, Ч. Линдблома и А. Вильдавски. Они полагали, что необходимо познать мир и одновременно изменить его. Они верили, и их последователи продолжают верить в прикладные знания и связь теории с практикой¹⁵. Политико-управленческие дисциплины – это дисциплины ориентированные на производство знаний, умений и навыков анализа проблемно-политических ситуаций, принятия и осуществления политических решений. Как самостоятельное направление в русле научной мысли оно возникло в США в 30-60-х гг.  века в рамках «нового курса» Ф. Рузвельта, а также программой «Великого общества» Кеннеди- Джонсона и связано с именами Дж. Дьюи, Ч. Мэрриама, Г. Лассвелла, Г. Саймона, Ч. Линдблома и А. Вильдавски. Они полагали, что необходимо познать мир и одновременно изменить его. Они верили, и их последователи продолжают верить в прикладные знания и связь теории с практикой¹⁶.

Собственно термин политико-управленческие был введен в 1949 году Г. Лассвелом, который писал следующее:

Дисциплины называются политико-управленческими науками, когда они объясняют процесс принятия полтико-управленческих решений в обществе, или снабжают (обеспечивают) данными необходимые для выработки рациональных суждений по политико-управленческим вопросам. Если отринуть спесивость, что сохраняла в нашей цивилизации обособленность людей науки, мы могли более свободно прийти совместно в исследовательские команды, которые способны внести свой вклад в знания необходимые демократическим политиям. Сегодня мы живем в мире, погружающемся во тьму, в котором оспариваются основные демократические ценности как никогда прежде, и в котором само выживание человечества является под угрозой. При этих обстоятельствах имеет смысл развивать стратегию приложения наших ограниченных интеллектуальных ресурсов для защиты и распространения наших ценностей. Термин «policy» используется, чтобы сориентировать потребности в объяснении общественных целей, которым должна служить данное распределение научной энергии

Политико-управленческие дисциплины ориентируются на то, что Дьюи (Dewey) однажды определил как «общество и его проблемы». Они интересуются, как проблемы появляются посредством определения и построения, как они включаются в политическую и политико-управленческую повестку дня. Политико-управленческие дисциплины также изучают «как, почему и какой результат правительства достигают отдельные курсы действия и бездействия или, как Дай (Dye) выразился: «что правительство делает, почему оно делает это и к каким различным результатам может привести». Изучение «природы, причин и результатов публичных политик» требуется для того, чтобы нам избежать узости исследовательского фокуса и использовать различные подходы и дисциплины. Политический анализ (policy analysis) – это подход к публичной политике, целью которого является интеграция и контекстуализация моделей и исследований из тех дисциплин, имеющих проблемную и политико-управленческую ориентацию.

Таким образом, как определяет Видлавский «политический анализ - это прикладная субдисциплина, чье содержание не может быть определено дисциплинарными границами, но тем, что соответствует обстоятельствам времени и сущности проблемы.

Политико-управленческая ориентация политического анализа, поэтому, может быть суммирована в терминах Гарольда Лассвелла следующим образом:

множественность методов;

мультидисциплинарность;

ориентация на проблемы;

заинтересованность в выявлении контекста политических проблем, выбора политики и ее результатов;

и чья цель заключается в интеграции знаний в одну дисциплину, анализирующую общественный выбор и принятие решений и, таким образом, вносит вклад в демократизацию общества.

Данн, определяет политический анализ как «деятельность в создании знания «о» и «внутри» процесса принятия политических решений». Речь идет как о теоретическом осмыслении процесса принятия политических решений (то есть создание знания об политике), так и предложении и реализации практических рекомендаций по улучшению процесса принятия политических решений (то есть выработка знания внутри политики).

Таким образом, дисциплина «политический анализ» является междисциплинарной дисциплиной со своей специфической теоретической базой, методологией и методами, которая направлена на решение разнообразнейших проблем, стоящих перед тем или иным обществом и государством (public).

Предметом политического анализа является публичная политика, представляющая собой деятельность агентов, вовлеченных в выработку и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения общественных благ. Публичная политика или как у нас часто называют - государственная политика (что не соответствует исходному понятию public policy, так как помимо деятельности государства сюда входит и деятельность органов местного самоуправления и других субъектов, ответственные за общественные блага) давно является предметом изучения в политической науке. Но в качестве самостоятельной ее отрасли в США она была выделена Американской ассоциацией политической науки только в 1951 г. Две основные составляющие политики должны быть приняты во внимание: производство политических решений, после того как состоялся коллективный выбор и исполнение политики, воплощенной в решениях.

Объектом политического анализа является публичная сфера. Это сложно определяемое понятие. Оно может отождествляться со сферой правительственной активности и ее условиями; с производством основных государственных решений и его результатами; с правительственными расходами, инвестициями и трансфертами; с государственным производством; агентами, участвующими совместно с государством выработкой и распределением общественных благ – НКО/НГО, корпорациями и т.д. Таким образом, публичной сферой понимается особый род активности государства и других публичных организаций, нацеленной на удовлетворение потребностей населения.

Политический анализ как политическая наука в целом имеет особый промежуточный характер как отрасли научного знания. Так, В. Виндельбанд и Г. Риккерт, классифицируя научное знание, разделили его на идеографические, исследующие единичные явления, и номотетические науки, ищущие общие законы отдельных классов явлений, среди которых выделяются чистые науки – математика и символическая логика и науки, имеющие целью подтвердить свои законы эмпирическим путем. Политический анализ относится к классу номотетических наук, к их второй разновидности. Однако специфичность публичной сферы как части политической сферы заключается в том, что поступки человека в значительной степени зависят от таких факторов, как приверженность долгу, следованию традициям, групповой идентичности, подверженности неосознанным соображениям и т. п., нарушают рациональные основания его поведения, тем самым, увеличивая вероятность ошибки прогноза его действий. В силу этого действия, осуществляемые людьми в типичных ситуациях, могут отличаться без видимых причин. Такая ситуация делает политический анализ в науку, которая вечно стремится обрести определенность номотетического статуса, но каждый раз дает повод сомневаться в основательности подобных претензий.

Функции политического анализа

Функционирование и развитие политического анализа в общественной жизни сочетается с выполнением им ряда определенных функций, связанных не только с познанием публичной политики, процесса принятия и исполнения решений, но и с реальной практической деятельностью в публичной сфере. Выделяют следующие функции:

дескриптивная;

оценочная;

инструментально-преобразовательная;

прогностическая;

социализирующая.

Дескриптивная функция политического анализа связана с необходимостью всестороннего и полного описания внутренних и внешних связей процесса принятия и реализации решений в отношении проблем, стоящих перед обществом и государством. Осуществление данной функции неразрывно связано с изменением и обогащением способов и приемов познания, требования к которым определяются состоянием объекта, потребностями общества в получении достоверных знаний.

Оценочная функция политического анализа предполагает вынесение суждений о причинах политических проблем и о результатах реализации политик с точки зрения их приемлемости или неприемлемости для того или иного общественного субъекта или политического актора.

Инструментально-преобразовательная функция политического анализа вызвана потребностью общества и государства в формировании таких знаний, которые, будучи включенными в практическую деятельность в публичной сфере, смогут снизить издержки государственного управления, способствовать достижению большего соответствия результатов намеченным целям и т.д.

Прогностическая функция политического анализа выражает потребность в разработке вероятностного знания о последствиях реализации того или иного решения политической проблемы. Благодаря реализации данной функции политического анализа формируется некий первичный облик политической ситуации будущего, способный скорректировать актуальные действия сил, политических акторов.

Функция социализации политического анализа направлена на формирование практико-ориентированного подхода к выработке знаний о политических проблемах и способах их решения. Так, не секрет, что, говоря об экспертном обеспечении процесса принятия и реализации решений политических проблем, в российской традиции допускается, прежде всего, узкий технический его аспект. Имеется в виду обоснование принятого решения и обеспечение его реализации. Даже слабые попытки предложить ряд альтернатив с попыткой прогнозирования их последствий воспринималось и воспринимается как покушение со стороны экспертного сообщества на прерогативы существующей власти. Отсюда вытекает такой специфический тип документов советского и постсоветского периодов как докладные записки, в которых обоснование того или иного решения строилось на основе авторских суждений или цитат из классиков.

Поэтому, лица принимающие решения в современной России не воспринимают рекомендации, основанные на результатах прикладных исследованиях социальных и экономических наук. Вернее сказать они воспринимают только то, что соответствует их точке зрения. Немудрено, что в отсутствии спроса со стороны власти и общества прикладные исследования носили спорадический и низкий по качеству исполнения характер. Это свидетельствует о слабости реализации социализирующей функции политического анализа в современной России.

Методология политического анализа.

Методология политического анализа включает в себя и объединяет элементы множества дисциплин: политологии, социологии, психологии, экономики и философии. Развитие политического анализа за последние 50 лет привело к становлению определенных стандартов, методов и этических правил, которых придерживаются специалисты в данной области. Методологической основой современного политического анализа является критический методологический плюрализм, который представляет собой скорее творческий синтез теоретических подходов и методов исследования публичных политик, используемых широким сообществом проблемно ориентированных политико-управленческих дисциплин.

Критический плюрализм базируется на принципе триангуляции, который был введен в социальные науки Дэвидом Кембеллом. Принцип триангуляции заключается в том, что в ходе проведения исследования тот или иной политический факт, должен найти подтверждение в ходе применения двух трех разных методов и теоретических подходов. Методология критического плюрализма включает следующие критерии:

1. Множественная операционализация. Операционализация – это выработка признаков, являющихся индикаторами понятий, и выбора набора значений каждого признака (скажем, выбрав в качестве одного из индикаторов, изучаемого явления признак «возраст», мы можем считать его «непрерывным» и просить каждого респондента указывать целое число прожитых лет; а может - приписывать респонденту число от 1 до 5 в зависимости от того, в какой возрастной интервал попадет респондент: от 15 до 25 лет; от 25 до 35 лет, …, старше 55 лет). При операционализации понятий должны решаться вопросы, отнюдь не лежащие на поверхности. Успешная операционализация предусматривает переход на достаточно глубокий концептуальный уровень рассмотрения предмета исследования, при котором признаки рассматриваются как отражение параметров анализа, релевантных целям исследования, а значение признаков - как результат расчленения каждого параметра на определенные категории, ключевые понятия исследования. Множественная операционализация делает упор на использование нескольких шкал измерения, а также множественное расчленение каждого выделенного параметра, чтобы соблюдался принцип триангуляции.

2. Множественность используемых исследовательских методов. Использование различных качественных и количественных методов для наблюдения за процессом принятия и реализации политических решений. В данном случае подразумевается, что исследование публичной политики не должно ограничиваться привлечением только опроса потенциальных выгодополучателей, экспертов. Необходимо привлечь статистические наблюдения и т. д.

3. Синтез множества исследований. Любая публичная политика вытекает из целого ряда предшествующих политик, которые подвергались исследованиям. Поэтому при анализе реформы ЖКХ в России имеет смысл ознакомиться с подобными реформами в других странах бывшего социалистического лагеря.

4. Анализ множества вариантов. Включение в моделирование публичной политики множество переменных, например, казуальных моделей, основанных на социологических исследованиях, которые бы позволяли рассмотреть конкурирующие интерпретации политических курсов.

5. Анализ всего множества «стейкхолдеров». При исследовании публичной политики большое внимание следует уделять учету позиций, целей и ценностей, которые разделяют множество «стейкхолдеров» или политических акторов – индивидуумов или групп, которые участвуют в процессе выработки и реализации политического решения, либо выступают в качестве «бенефициариев» - выгодополучателей от проведения политического курса или программы.

6. Анализ множества перспектив. При исследовании публичной политики следует анализировать все множество возможных аспектов в исследовании – этические, политические, организационные, социальные, психологические, культурные и технологические. Только триангуляции всех указанных перспектив позволяет получить боле адекватное знание исследуемой публичной политики.

7. Мультимедийная коммуникация. Полученные в ходе исследования публичной политики политико-релевантной информации о сути политической проблемы требуется включить в публичную коммуникацию, чтобы информация стала доступной для всех лиц принимающих решение, а также для всех потенциальных «стейкхолдеров» и «бенефициариев». При этом следует учитывать, что наряду с академической коммуникацией, то есть изложением теоретических подходов, методов и результатов исследований сообществу экспертов. Здесь существует определенные требования к научному языку и способам изложения информации. При доведении информации через средства массовой информации – газеты, телевидение – следует учитывать, что потенциальные «бенефициарии» не обладают соответствующими знаниями в данной области. Поэтому изложение результатов исследования и рекомендаций необходимо производить на языке доступном для понимания. Это касается также и лиц, отвечающих за принятие решений.

Методология политического анализа производит информацию, которая отвечает на пять узловых вопросов:

Политико-релевантная информация, вырабатывается посредством следующих политико-аналитических процедур: структурирование проблемы, прогнозирования, рекомендации, мониторинга, оценки.

Структурирование проблемы – это политико-аналитическая процедура выработки и тестирования альтернативных концептуализаций проблемной ситуации, которые включены в политическую повестку дня. Результатом структурирования проблемы является информация о политической проблеме.

Прогнозирование – это политико-аналитическая процедура, которая производит фактическую информацию о будущем состоянии общества на основе предшествующей информации о политических проблемах. Результатом прогнозирования является информация о политическом будущем.

Рекомендации – это политико-аналитическая процедура, которая позволяет получить информацию о той или иной вероятности, которая последует вследствие предстоящего курса действий, что является ценным как для заинтересованных индивидуумов, групп, так и для общества в целом. Процедура рекомендации трансформирует сведения о предполагаемом политическом будущем в информацию о политических действиях, которые, в свою очередь, имеют оцениваемый результат. Чтобы рекомендовать конкретное политическое действие требуется прежде данные об его возможных последствиях. Вдобавок, при осуществлении рекомендованной политики требуется определить, которая альтернатива является наиболее приемлемой и почему. Поэтому данная политико-аналитическая процедура тесно связана с этическими и моральными вопросами.

Мониторинг – это политико-аналитическая процедура, посредством которой вырабатывается информация о конкретных случаях и последствиях публичных политик. Мониторинг, таким образом, дает возможность аналитикам описать связи между действиями по реализации политических программ и их результатами, являясь первичным источником знаний об исполнении политики. Результатом мониторинга является информация о результатах политики.

Оценка заинтересована в установление ценностных предпосылок, необходимых в выработке информации о реализации политики. Мониторинг отвечает на вопрос: " Что случилось, как, и почему? ". Оценка отвечает на вопрос: " Какие различия политика производит? " В более определенном смысле оценка относится к выработке информации о стоимости или духовной ценности результатов политики. И отвечает на главный вопрос: «Достигла политика ожидаемых результатов или нет?».