Тема 9. Группы интересов в политике

Группы интересов как субъекты политики

Как известно, под субъектами политики понимаются человек и различные общности людей, которые оказывают определенное влияние на политический процесс. Субъектами политики могут выступать массы, классы, социальные слои, демографические группы (молодежь, женщины и др.), этнические группы и т.п. Их роль особенно проявляется в периоды бурных общественно-политических преобразований. Однако среди субъектов политики особое значение придается таким объединениям людей, которые в политологии именуются группами интересов. Группы интересов (заинтересованные группы) возникают на основе объективно существующего многообразия интересов и запросов людей. Для их формирования и функционирования необходима, как и для партий, активная, целесообразная деятельность по осмыслению и реализации человеком своих интересов. Этим группы интересов принципиально отличаются от социальных, демографических, территориальных, этнических общностей как субъектов политики. Группы интересов — это определенным образом организованные объединения (ассоциации, союзы, фонды и т.п.), возникающие с целью более эффективного удовлетворения многообразных запросов и потребностей людей. Как отмечал основатель теории групп А. Бентли: "Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса. Групп без интереса не существует..., а их количество ограничивается лишь одним показателем — интересами, ради которых они созданы и действуют"1. Среди групп интересов важно выделять политические и неполитические группы интересов. Критерием для такого разграничения является понимание политики как деятельности, связанной с приобретением и использованием власти, а также влиянием на власть.

К неполитическим группам интересов необходимо причислить такие, возникновение и функционирование которых не связано с приобретением и использованием власти (это, как было показано в предыдущей теме, характеризует партии). Они не ставят также одной из своих важных задач влияние на власть. Их природа обусловлена особенностями ряда интересов, которые в основе своей могут быть реализованы помимо власти на принципах самоорганизации и соблюдения действующего законодательства (любительские интересы: спортивные объединения, общества филателистов, автолюбителей, любителей рыбной ловли, поэзии, музыки, бардовской песни и т.п.). Однако, эти неполитические группы интересов привлекают политологию в трех измерениях.

Во-первых, массовые общественные объединения, как правило, вовлекаются политическими партиями и лидерами в политический процесс с целью привлечения голосов в ходе избирательных кампаний.

Во-вторых, неполитические группы интересов зачастую сами вынуждены в периоды кризисов в обществе вторгаться в политику, чтобы защитить условия реализации своих интересов (к примеру, российские эстрадные знаменитости несколько лет назад через СМИ организовали акцию недовольства системой налогообложения).

И, в-третьих, массовое распространение и эффективное функционирование групп интересов свидетельствует о высоком уровне развития гражданского общества, о способности людей решать многие свои проблемы помимо власти на принципах самоорганизации и самоуправления.

Далее, среди групп интересов в научной литературе принято выделять такие, основной задачей которых является влияние на власть (политические группы интересов). Но эти группы в отличие от партий не ставят своей целью приобретение и использование власти. Эти группы в отличие от партий не претендуют на выражение общенационального интереса. В западной литературе их квалифицируют как группы давления. "Группа давления — иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры"⁶ В современных демократиях существует огромное количество групп интересов, стремящихся оказывать влияние на власть. В чем причины их роста?

Во-первых, в усиливающемся многообразии интересов в современных обществах. Во-вторых, многие интересы приходят в столкновение между собой и требуют государственного вмешательства. В-третьих, в сложности представительства интересов. Далеко не все многообразие интересов может быть представлено в институтах власти. Во власти (в парламентах), как правило, посредством партий представлены лишь наиболее обобщенные интересы. Все это побуждает различные интересы интегрироваться, поскольку власть, как правило, не реагирует на индивидуальные и неорганизованные интересы. В целом группы интересов порождают особую форму демократического взаимодействия гражданского общества и власти, они представляют важный канал обратной связи между властью и обществом. К важнейшим функциям групп интересов относятся следующие:

- артикуляция (лат. articulatio — ясно, членораздельно произносить) интересов — преобразование смутных и расплывчатых массовых требований в конкретные и четкие формулировки;

- согласование (агрегация) интересов — сведение множества частных интересов к более общему и особо значимому для данной группы

- мобилизация — вовлечение, активизация граждан и их различных объединений в процесс защиты групповых интересов посредством взаимодействия с властью;

- социализация — усвоение гражданами через участие в работе групп интересов опыта и навыков взаимодействия с институтами власти;

- формирование и выдвижение политической элиты из среды активных и влиятельных групп интересов;

- представительство и продвижение групповых интересов в структурах власти.

В Российской Федерации права граждан создавать общественные объединения закреплены в Конституции (ст. 30); обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.ЗЗ): участвовать в управлении делами государства (ст. 32). Механизм реализации права граждан на создание общественных объединений конкретизирован и закреплен в ряде законов:

"Об общественных объединениях", "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", "О политических партиях" и др. Так закон "Об общественных объединениях" (принят Государственной Думой 14 апреля 1995 г.) регулирует деятельность всех общественных объединений, созданных по инициативе граждан, за исключением партий, религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций). Деятельность всех этих объединений регулируется особыми законами.

В рассматриваемом нами законе отмечается, что:

1. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

2. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан.

3. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

4. Объединения граждан могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

5. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

- общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;

- общественное движение — не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно-полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Общественные движения могут преобразовываться в иные формы;

- общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использования данного имущества на общественно-полезные цели;

- общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;

- орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы

связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности.

6. Общественные объединения независимо от их формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения;

7. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

8. Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном настоящим Федеральным законом и другими законами;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать СМИ и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

- осуществлять в "полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

- выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

- участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации общественного объединения и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах). Федеральный закон "О политических партиях" (2001г.) уточняет формы участия общественных объединений в выборах, подчеркивая, что политическая партия или избирательный блок являются теми общественными объединениями, которые обладают правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями, в уставах которых предусмотрено участие в выборах. Таким образом, общероссийские общественные организации и движения могут участвовать в выборах лишь в составе избирательного блока, основой которого является одна или две политические партии и не более двух общественных объединений.

Общественное объединение обязано соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами.

В ноябре 2001 г. в Москве состоялся Гражданский Форум как одна из форм взаимодействия гражданского общества и власти в современной России. Пять тысяч делегатов Форума представляли интересы 20 млн человек, состоящих в 350 тыс. некоммерческих общественных организациях и союзах, из них постоянно работающих (имеющих штат, оборудование) — около 70 тыс. объединений. В качестве важнейших задач, стоящих перед сообществом неправительственных организаций (НПО), Гражданский Форум определил следующие:

- организация взаимодействия общественных, государственных и политических сил на стратегических направлениях преобразования страны: судебная реформа, военная реформа, коммунальная реформа, реформа образования, развитие местного самоуправления, обеспечение здоровья нации, защита гражданских прав и свобод;

- разработка механизмов диалога и равноправного партнерства между обществом и властью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, включая участие гражданских объединений в выработке решений, гражданский контроль над текущей деятельностью властных структур и гражданскую экспертизу законодательных и административных актов. Эти механизмы должны быть предельно просты, открыты, предметно ориентированы и обеспечивать взаимодействие между группами НПО, заинтересованными в определенной проблеме, и соответствующими структурами исполнительной, законодательной и судебной власти;

- обеспечение правовых, экономических и других условий, гарантирующих независимое существование, эффективную работу и самостоятельное развитие НПО и других институтов гражданского общества.⁷

Лоббизм как политический институт

Лоббизм (от англ. lobby — кулуары, коридор) является политическим институтом и способом, инструментом влияния групп интересов на власть. Лоббизм выступает своего рода критерием выделения среди многообразия групп интересов специфических групп — групп давления. Группы давления самым широким образом используют лоббирование как способ воздействия на власть. В XX веке лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов западных демократий. Крупнейшие корпорации, ассоциации, профсоюзы и предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм.

В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов в пользу своих клиентов.

Влияние лобби на власть осуществляется по следующим направлениям:

1. Посредством создания с помощью СМИ общественного мнения в поддержку вопроса, который продвигает соответствующая группа интересов. Группы интересов часто стремятся привлечь максимальное внимание общественности и властных структур к различного рода общезначимым проблемам. Огромная роль общественного мнения в западных демократиях вынуждает парламенты и правительства этих стран осуществлять популярные в обществе требования, хотя популярность этих требований может оказаться результатом манипулятивной активности лоббистов, а их значимость для общества фикцией. В последнее время за рубежом приобретает все большее распространение лоббирование посредством компьютерных сетей. К примеру, в 1997 г. Дж. Уильяме получила Нобелевскую премию мира за свой вклад в борьбу за запрещение противопехотных мин. Ей удалось через компьютерные сети привлечь к участию более 1 тыс. экологических, женских, детских, религиозных, медицинских и других организаций из 55 стран мира.

2. Посредством влияния на государственные институты (парламенты, правительства), представителей власти и политических чиновников.

3. Посредством финансовой и иной поддержки политических партий в ходе избирательный кампаний в обмен на соответствующие законодательные услуги.

Диапазон действий, которые используют группы интересов и их лоббистские структуры, достаточно широк и включает такие методы, как сбор подписей, подача петиций, уличные манифестации, пикетирование, митинги протеста, акты гражданского неповиновения и др. Среди методов влияния на власть можно выделить как законные, так и незаконные.

К первым относятся:

- информирование власти о состоянии тех или иных отраслей экономики или сфер общества;

- разработка соответствующих законопроектов для продвижения их в законодательные органы;

- экспертиза различных проектов, разрабатываемых институтами власти;

- организация съездов, конференций и т.п. с приглашением на них первых лиц государства, членов правительства, депутатов;

- участие в работе структур власти, например, участие в парламентских слушаниях и др.

К незаконным методам относятся подкуп (коррупция) представителей власти, шантаж и угрозы в их адрес и т.п. В последнее десятилетие массовое распространение в России приобрела коррупция. Как показали результаты одного из исследований, проведенных в 2002 г. фондом "Информатика для демократии", на взятки в России ежегодно тратится 37 млрд долл. Наиболее щедрым взяткодателем является российский бизнес. На его долю из 37 млрд приходится 33,8 млрд $. При этом 75% от суммы деловых взяток отдается в муниципалитетах, 20 — достается региональным властям и 5% доходит до федеральных властей. 82% опрошенных бизнесменов указали, что им приходилось оказываться в роли взяткодателей⁸.

Зарубежный опыт функционирования групп лоббирования говорит о целесообразности специального законодательного регулирования их деятельности. Так, в США в настоящее время действуют около 23 тыс. групп интересов. Ведущими среди них являются группы бизнеса (3,7 тыс. объединений), группы работников образования и культуры (3,2), группы интересов врачей и медицинских работников. При этом своими лоббистскими организациями располагают от 15 до 20% групп интересов⁹. Согласно американскому законодательству, лоббистские организации, функции которых состоят в том, чтобы способствовать принятию или отклонению того иного закона, обязаны быть зарегистрированы. В соответствии с законом обеспечивается прозрачность их финансовой деятельности, осуществляется регистрация всех их обращений в органы власти. Законодательное регулирование деятельности лоббистских групп позволяет снизить уровень коррупции, поставить под контроль и затруднять продвижение интересов, имеющих антиобщественную направленность.

В современной российской политике в качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные корпорации. К примеру, как отмечают исследователи, АО "Лукойл" концентрирует свои усилия в сфере законодательства, на участии в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования и особенно порядка предоставления лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин. Эти же вопросы, но уже в более конкретном плане обсуждаются в Правительстве. Свою роль в политике кампания реализует не только через отношения с государством, но и через СМИ и воздействие на общественное мнение¹⁰.

Помимо крупных корпораций все возрастающее влияние во взаимодействии с государством и влияние на власть приобретают различные предпринимательские ассоциации, которые выражают и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса. Среди них Торговопромышленная палата России (ТПП), которая представляет интересы не только крупных, но и средних, мелких компаний и фирм. Согласно устава ТПП представляет и защищает законные интересы членов ТПП России в государственных органах. В состав ТПП входят более 15 тыс. предприятий и сотни предпринимательских объединений федерального, республиканского, регионального и местного уровней. Возрастает влияние Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Ассоциации российских банков, Ассоциации книгоиздателей, Всероссийского общества инвалидов.

Вместе с тем в деятельности ряда значимых групп интересов в современной России наблюдается бюрократизация. Они становятся выразителями интересов государственных и общественных чиновников, теряют доверие в массах. Вот "образец" деятельности одной из массовых организаций — Федерации независимых профсоюзов России. ФНПР после распада СССР, как известно, объявила себя правопреемницей советских профсоюзов и стала собственником свыше тысячи гостиниц и санаториев, домов отдыха, учебных заведений, объектов административного, культурно-спортивного и социального назначения. "Критикуя официально рыночные реформы, профбосы довольно быстро и ловко превратили всю эту профсоюзную недвижимость в различные ООО, ТОО, акционерные общества, страховые кампании и т.д., ...разумеется, не в интересах членов профсоюзов. Неподконтрольность и неподотчетность профцентра членам профсоюзов "гарантируется" уставом¹¹. ФНРП за 10 лет так и не смогла заставить своих социальных партнеров, т.е. государство и работодателей, своевременно выплачивать наемным работникам достойную заработную плату.

Беспомощность профсоюзов позволила установить низкий уровень заработной платы, что стало главным источником накопления российского капитала. Приватизация институтов гражданского общества (политических партий, общественных объединений, средств массовой информации) номенклатурно-политической элитой приводит к тому, что многие общественные объединения действуют сами по себе для удовлетворения политических, статусных, материальных и иных притязаний миллионов чиновников. Население же не видит в них выразителя и защитника своих интересов и в значительной мере ориентируется на установки, формулируемые властью. Эта ситуация чревата бесконтрольностью власти, смыканием чиновников от власти и "чиновников" от общественных организаций в реализации своих узкогрупповых корыстных интересов.