2. Формы государственного устройства и правления

Государство представляет собой особую форму организации политической власти, которая имеет определенное устройство. Организацию, устройство и реализацию государственной власти отражает понятие “форма государства”.

Форма государства как совокупность внешних признаков государства включает три элемента: форму государственного устройства, форму правления, политический режим.

Форма государственного устройства – это национально-территориальная организация государства и взаимоотношения центральных, региональных органов.

Основными формами государственного устройства являются конфедерация, унитарное государство, федерация.

Конфедерация. Эта форма государственного устройства представляет из себя постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения каких-либо общих, преимущественно внешнеполитических, целей. Каждый член конфедерации, сохраняя государственную самостоятельность и объединяясь с другими государствами в добровольный союз, делегирует центру строго ограниченный круг полномочий. Для осуществления согласованной политики государства, входящие в состав конфедерации, создают один или несколько специальных органов и должностных постов. Решения принимаются на основании консенсуса и вступают в силу лишь после утверждения центральными органами власти соответствующих государств. Отсутствует единая налоговая и правовая системы. Конфедеративный договор можно расторгнуть по желанию одной из сторон.

Примером конфедерации в прошлом могут служить США (1776-1787), Швейцария (1815--1848), Германский союз (1815-1867). Некоторые черты конфедерации прослеживаются ныне в Европейском Союзе.

Унитарное государство. Эта форма государственного устройства характеризуется высокой степенью централизации политической власти. Она имеет наибольшее распространение в мире. Примером могут служить такие страны, как Финляндия, Франция, Испания, Великобритания, Япония и многие другие.

В унитарном государстве действует единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти; единое гражданство и единая система права. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т.д.), которые не обладают политической самостоятельностью.

В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), устройство которых характеризуется наличием административной автономии для отдельных территорий, например, в состав Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия, которые пользуются ограниченной автономией.

Федерация. Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Федерация является достаточно распространенной формой государственного устройства (Россия, США, Канада, Бразилия, Танзания и др.)

Объединяющими началами федерации выступают единое социально-экономическое пространство, единая денежная система, федеральное гражданство, федеральная конституция, федеральные органы власти и управления. Но наряду с ними имеется гражданство отдельных субъектов федерации (штатов, республик, земель); в них существуют собственные конституции и законодательство, собственные законодательные и исполнительные органы власти. Между федерацией и ее субъектами устанавливаются особые отношения, при которых действует принцип верховенства конституции и законов федерации. Субъекты федерации имеют прямое представительство в парламенте страны, обеспеченное существованием второй палаты. Так, в России эту функцию выполняет Совет Федерации, в США - Сенат, в Германии - Бундесрат.

Под формой правления понимается способ организации верховной государственной власти, принципы взаимоотношений ее органов, степень участия населения в их формировании.

Принято различать две основные формы правления - республику и монархию.

Республика представляет собой форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Республиканская форма правления была известна еще рабовладельческому государству, но наибольшее развитие она получила в условиях более совершенных общественных структур.

Различают две формы республиканского правления: президентскую и парламентскую.

При президентской форме правления глава государства президент - одновременно является и главой правительства. Формальной отличительной особенностью является отсутствие должности премьер-министра.

Президентская республика отличается внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием у правительства института парламентской ответственности; отсутствием у президента права роспуска парламента и др.

Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей: в конституции закрепляется разграничение компетенций между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют в течение всего срока полномочий.

Президентская республика впервые была введена в США на основе конституции 1787 г. Такая же форма правления широко распространена в странах Латинской Америки – Мексике, Аргентине, Бразилии, Колумбии, Венесуэле, Боливии, Уругвае и др.

Президентская республика в США. Здесь, согласно конституции, президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти (схема 16). Это единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми гражданами косвенным путем сроком на 4 года и может быть переизбрано только один раз.

Президент играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности, ему принадлежит право принятия окончательных решений. Полномочия главы государства в области правительственной деятельности: руководство административным аппаратом и вооруженными силами, назначение судей федеральных судов, руководство деятельностью государственного аппарата и т.д.

По конституции президент формально не должен вмешиваться во внутреннюю деятельность парламента, что мотивируется независимостью законодательной и исполнительной власти. Но на практике сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент, используемые главой государства. Одно из них – право «вето» на законопроекты, вотированные парламентом. Для преодоления вето необходимо, чтобы законопроект получил повторное одобрение квалифицированным большинством (2/3 голосов) в обеих палатах Конгресса (Палата представителей и Сенат).

В то же самой время Конституцией США предусмотрены средства контроля со стороны парламента исполнительной деятельности президента. Одно из них – голосование бюджета обеими палатами. Решая вопрос о доходах и расходах государства, палаты могут существенно ограничивать главу государства. Контроль Конгресса над расходами дополняется контролем Сената за назначениями на некоторые высшие посты (членов кабинета, судей федеральных судов, послов и ряд других).

Схема 16. Форма правления в США

В области внешней политики конституция возложила на Сенат ратификацию международных договоров (большинством 2/3 голосов), а на Конгресс – полномочия разрешать президенту объявлять войну. Существуют и другие полномочия парламента по контролю за деятельностью президента.

Согласно Конституции США законодательная деятельность является главной функцией Конгресса. Но он осуществляет данную функцию при сильном влиянии президента и Верховного суда. Формально только члены конгресса имеют право законодательной инициативы. Но на практике именно президент ориентирует законодательную работу Конгресса как путем своих “посланий”, так и косвенно. В настоящее время все чаще проекты законов прямо прилагаются к посланиям президента Конгрессу.

Для проведения через Конгресс своей программы президент использует и разнообразные внеконституционные методы: созывает регулярные совещания с лидерами своей партии в палатах Конгресса и разрабатывает вместе с ними законодательные предложения и тактику воздействия на членов палат; приглашает на консультации лидеров оппозиционных партий; поддерживает контакты с влиятельными членами палат и другие.

Взаимоотношения президента и Конгресса есть главное для характеристики президентской республики, поэтому поиск поддержки большинства в Конгрессе становится постоянной задачей президента. Отсутствие парламентской поддержки президента не исключает того, что при чрезвычайных обстоятельствах возможно привлечение президента к ответственности при помощи особой процедуры, именуемой импичментом.

Наряду с классической президентской республикой имеется немало смешанных форм правления, так называемых полупрезидентских. Основными признаками данной формы правления являются: избрание президента всеобщим голосованием; президент располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства; наряду с президентом действуют премьер-министр и министры, образующие правительство, ответственное перед парламентом. Конституции Франции, Исландии, Португалии, Австрии и других западноевропейских стран позволяют говорить о полупрезидентской форме правления.

Полупрезидентская республика во Франции. В структуре исполнительных органов власти наряду с президентом действуют премьер-министр и правительство, пользующееся определенной автономией. Это освобождает президента от необходимости самому заниматься текущими проблемами (схема 17).

Схема 17. Форма правления во Франции

Президент Франции избирается всеобщим голосованием сроком на 5 лет и не несет политической ответственности за свои действия ни перед каким органом и никем не контролируется. Принцип неответственности президента предполагает контрассигнирование его актов (подпись премьер-министра или министров, несущих за них ответственность). В то же время конституция перечисляет акты президента, свободные от контрассигнации, назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, чрезвычайные меры, послание президента парламенту, обращение в Конституционный совет, назначение части членов Конституционного совета (трех из девяти).

Традиционными прерогативами главы государства во Франции являются представительство в отношениях с зарубежными государствами и международными организациями, аккредитование и прием послов, объявление войны (с разрешения парламента), ратификация международных договоров.

Президент может воспользоваться правом “вето” на законопроекты, принятые парламентом, если последние не соответствуют конституции. Он может созвать парламент на чрезвычайные сессии, более того, послания президента парламенту обсуждению не подлежат. В сложных, критических ситуациях президент может взять на себя всю полноту власти. Для этого он должен проконсультироваться с премьер-министром, Конституционным советом, председателями палат, однако их мнение не связывает президента. Парламент не может быть распущен, но он лишается полномочия - возможности выражать недоверие правительству. Таким образом, в руках президента Франции сосредоточена огромная власть, и его полномочия шире, чем права и полномочия президента США. Однако, полнота власти президента зависит от расстановки политических сил в парламенте.

Парламентская республика и ее особенности. Она характеризуется провозглашением верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью является наличие должности премьер-министра.

В парламентской республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентской республике правление носит партийный характер, что вовсе не является обязательным для президентской республики.

Для парламентской республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти. Провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства. Устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие. Президент наделяется широкими полномочиями, но они осуществляются не им, а правительством. Парламентская форма правления осуществляется в Италии, Германии, Швейцарии, Ирландии, Турции и др.

Парламентская форма правления в Германии. Главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым федеральным собранием сроком на 5 лет. Для большинства актов президента требуется обязательная контрассигнация федерального канцлера или соответствующего министра. Но у президента достаточно полномочий, чтобы активно влиять на политику страны: он может участвовать в заседаниях правительства, распускать нижнюю палату парламента (Бундестаг) по предложению канцлера, объявить, по представлению правительства и с согласия Бундесрата, состояние законодательной необходимости (в этот период федеральные законы принимаются без участия Бундестага). Важно и то, что президент не несет политической ответственности за свои действия.

Главное место в системе центральных органов власти Германии занимает федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров. Кандидатура канцлера предлагается президентом и избирается большинством голосов Бундестага. Канцлер фактически назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано конституцией.

В Германии правительство признается ответственным только перед нижней палатой. По конституции Бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру (а это считается недоверием всему правительству) лишь при условии, что большинством голосов ему изберут преемника. В то же время в качестве ответной меры на вотум недоверия правительство может обратиться к президенту с просьбой о досрочном роспуске Бундестага.

Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту с четырехлетним сроком полномочий, избираемому по весьма сложной системе. Парламентские полномочия, кажущиеся на первый взгляд значительными, наделе весьма ограничены и полностью подконтрольны правительству (существует партийный механизм подчинения депутатов правительству).

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Различают монархию абсолютную и конституционную. Абсолютная монархия сформировалась как политическое учреждение в поздний период развития средневековья. Для нее характерно полное бесправие народа, отсутствие каких-либо представительных органов, сосредоточение государственной власти в руках монарха. В настоящее время абсолютные монархии сохраняются в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.

По мере развития социально-экономических отношений абсолютная монархия в целом ряде стран эволюционировала в конституционную монархию, которая условно подразделяется на дуалистическую и парламентскую. Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной для того периода, когда экономически и политически слабая буржуазия вынуждена делить власть с феодалами (Иордания, Марокко). При этой форме правления делят между собой государственную власть монарх и парламент. Парламент, которому конституция формально предоставляет законодательные полномочия, никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность не оказывает. Законодательные полномочия парламента сильно урезаны монархом, которому предоставляется право “вето”, право назначения в нижнюю палату и право роспуска парламента.

Монархическая форма правления в Великобритании. Это наиболее типичный пример парламентской монархии (схема 18). С формальной точки зрения, высшим органом исполнительной власти является монарх, при котором действует Тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра. Практически этот совет выполняет лишь церемониальные задачи, а все решения принимает сам кабинет министров. Все акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской подписи, причем ответственность несет только правительство.

В политической жизни страны наиболее значительное лицо • премьер-министр. Формально он подбирается монархом, который однако, обязан назначить на эту должность лидера партии, получившей на выборах большинство мест в Палате общин. Занимая исключительное место в системе центральных органов государственной власти, премьер-министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны жизни общества. Он подбирает членов правительства, руководит их деятельностью, обладает рядом важнейших полномочий по отношению к парламенту (созыв, фактическое право роспуска нижней палаты и т.д.).

Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат Палаты общин и Палаты лордов. В настоящее время он фактически утратил свою прежнюю самостоятельность, поскольку большинство полномочий осуществляется под руководством и контролем кабинета министров через механизм партийного контроля.

В практике встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую классификацию. Например, Малайзия. По конституции 1957 г. она представляет редкую разновидность конституционной монархии - выборную (или избирательную), когда монарх избирается на 5 лет (в порядке очередности правителей федерации девяти государств). В ОАЭ (Объединенных Арабских Эмиратах) действует, по существу, коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют Высший

Совет эмиров. Он является законодательным органом и решает по существу большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.

Схема 18. Форма правления в Великобритании

Своеобразная форма монархии существует в некоторых странах являющихся членами Британского содружества. Значительная часть членов содружества являются республиками и имеют собственного главу государства президента (Кения, Индия, Гайана и др.), но почти половина стран, входящих в содружество (Австралия, Канада, Ямайка и др.), признают главой государства английского монарха.