1. Группы интересов: понятие, структура, Функции и типы. Лоббизм

Социальные субъекты власти – это общественные группы, отдельные индивиды, выполняющие политические функции, реализующие властные полномочия. К ним относятся: группы интересов, правящие элиты, политическое лидерство.

Группы интересов - это объединения индивидов на основе интересов, стремящиеся оказать влияние на политические институты в целях принятия наиболее благоприятных и выгодных для себя решений.

Теория групп интересов была впервые сформулирована американским политологом А. Бентли, который утверждал, что основу политического процесса составляют столкновение и взаимодействие заинтересованных групп. Деятельность этих групп американский ученый рассматривал как постоянно изменяющийся процесс в ходе которого осуществляется давление на правительство с целы принудить его подчиниться их воле. В дальнейшем данный подход получил поддержку и был развит в трудах Р. Даля, Д. Истона Г. Ласки и др.

Основными функциями групп интересов являются артикуляция и агрегирование интересов, информативная функция, формирование политической элиты. Под артикуляцией интересов понимается преобразование социальных чувств, эмоций, ожиданий в рационально сформулированные политические требования. Агрегирование интересов означает согласование различных потребностей и требований, их иерархизацию и выработку общегрупповых целей. Информативная функция выражается в доведении до органов власти информации о проблемах, целях и интересах соответствующих групп. Поскольку группы интересов продвигают своих представителей в органы власти, то следующая их функция - формирование политических элит.

Существуют различные типологизации групп интересов. Американские политологи Г. Алмонд и Г. Пауэлл выделяют аномически и институциональные группы интересов. Группы, относящиеся первому типу, возникают, как правило, спонтанно, плохо организованы и недолговременны. Их деятельность может принимать насильственные формы (митинги, демонстрации, массовые акты протеста и неповиновения). Степень влиятельности заинтересованных групп подобного рода на органы власти невысока. Институциональные группы, наоборот, хорошо организованы, долговременны, преследуют рационально сформулированные интерес действуют на основе определенных правил. Эффективность деятельности таких групп может быть достаточно высокой.

На основе характера внутригрупповых связей группы интересов подразделяют на ассоциативные и неассоциативные. Первые характеризуются как добровольные объединения, преследуют политические интересы (предпринимательские организации, профсоюзы, творческие союзы и т.п.). Неассоциативные группы интересов наоборот, носят недобровольный характер (трудовые коллективы, этнические общности, кланы), а их деятельность менее постоянна, нежели деятельность ассоциативных.

Французский политолог Ж. Блондель разделяет группы интереса на четыре типа: 1) группы по обычаю возникают на основе общинных, кастовых, клановых общностей. Во многих развивающихся странах состав этих групп определяется некоторыми наследственными факторами (полом, расовой принадлежностью, наследуемым социальным положением); 2) институциональные группы основываются на формальных организациях внутри государственного аппарата. К ним можно отнести лоббистские группировки в парламенте и правительстве; 3) группы защиты стремятся отстаивать интересы своих сторонников. Эти объединения представляют прежде всего экономические и социальные интересы (ассоциации производителей, банковские союзы, финансово-промышленные группы, общества защиты прав потребителей, профсоюзы); 4) группы поддержки ориентированы на строго ограниченные цели (экологические и антивоенные движения, ассоциации “за” или “против” чего-нибудь).

Существует несколько концепций происхождения групп интересов. С точки зрения теории социального порядка и конфликта, генезис групп интересов объясняется как результат солидарности людей со схожими интересами и убеждениями. Взаимодействуя друг с другом, указанные группы вынуждены периодически обращаться к институтам власти для решения возникающих конфликтов. Согласно теории непредвиденных последствий групповых интересов, основу заинтересованных групп составляют индивиды, жавшие, что достижение экономических, социальных и политических благ невозможно без организации коллективных усилий и действий при этом доходы от объединения и групповой деятельности значительно превышают расходы на создание организации. Политическая же активность - непредвиденное последствие деятельности групп интересов, которая направлена на удовлетворение материальных потребностей. Теория обмена связывает возникновения групп интересов с деятельностью отдельных организаторов, стремятся взамен своих затрат и активности получить должность в административном аппарате создаваемой организации. Сторонники теории ангажированности трактуют группы интересов как результат деятельности эгоистических индивидов, связывающих достижение своих целей с достижением политических группы (см.: Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социс. 1996. №11. С. 121 - 125).

Целенаправленное воздействие групп интересов на орган власти с целью реализации специфических интересов получили на звание лоббизма. Слово “лобби” (англ. lobby - кулуары) первоначально применялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях, а в 40-х гг. XVII в. так назывался вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они могли встретиться с заинтересованными лицами, которые не допускались на пленарные заседания. Существование лоббизма как политического явления тесно связано с функционированием групп интересов и возможностями их влияния на органы власти. Его развитие зависит от таких факторов, как уровень развития плюрализма, степень институционализации политического участия, характер политических партий. На последнее обстоятельство обращают внимание американские политологи. По их мнению, чем сильнее политические партии и эффективнее их деятельность, тем меньше возможностей у групп интересов оказывать влияние на выработку политических решений и, наоборот, чек слабее партии и чем ниже их эффективность, тем больший размах приобретает лоббистская деятельность.

В практике лоббистской деятельности используются самые разнообразные способы влияния на органы власти. К ним относятся

1) выступления на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента;

2) разработка законопроектов и привлечение к выработке нормативных документов экспертов;

3) личные встречи, контакты, переговоры;

4) использование методов “ public relations ” для формирования общественного мнения;

5)организация кампании “давления с мест” (многочисленные письма и программы от избирателей, поступающие в адрес депутатов);

6) подготовка и широкое распространение результатов научных (прежде всего социологических) исследований;

7) организация целенаправленных действий “своих людей” внутри органов власти;

8) финансирование избирательных кампаний;

9) прямой подкуп должностных лиц.

Как видно из вышеприведенного списка, лоббизм можно подразнить на легальный и нелегальный. Легальный лоббизм не нарушает существующих в обществе законов, нелегальный - означает прямое вознаграждение должностных лиц за принятие необходимых и наиболее благоприятных решений. Довольно часто в сознании людей лоббизм отождествляется с коррупцией, поэтому отношение к нему во многих странах различное. Во Франции лоббистская деятельность считается незаконной, в Индии - приравнена к коррупции, в США и Канаде она регулируется законом о лоббизме, в ФРГ - несколькими законодательными актами, в России разработан соответствующий законопроект.

Очевидно, что существует два подхода к лоббизму. Сторонники первого - запретительного – приравнивают лоббизм к криминальной деятельности и на этом основании стремятся к его ликвидации. Сторонники второго подхода – регулятивно-правового - разделяют легальные и нелегальные методы лоббизма, стремятся ограничить лоббистскую деятельность правовыми рамками, исключить из политической практики коррупцию. В отличие от первого, второй подход более продуктивен, так как сохраняет “каналы” связи между обществом и властью, ставит в цивилизованные рамки систему функционального представительства интересов.

В соответствии с целями, преследуемыми группами интересов, лоббизм может подразделяться на экономический, социальный, социокультурный. Исходя из сфер деятельности различают отраслевой и региональный лоббизм. В зависимости от объектов лоббирования (на кого направлено лоббистское воздействие) выделяют агентский, президентский, правительственный лоббизм. По отношению к политической системе классифицируют лоббизм на внешний (давление оказывается на органы власти со стороны) и внутренний (когда представители заинтересованных групп – депутаты парламента, члены правительства, окружение президента, президент – “вписаны” в политические институты).

Наибольший интерес представляет знакомство с опытом лоббистской деятельности в США и ФРГ.

В 1946 г. в США был принят “Федеральный закон о регулировании лоббизма”. Основная идея этого законодательного акта стояла в том, чтобы поставить лоббистскую деятельность под контроль и исключить коррупцию. Согласно основным положен данного закона, каждая организация, собирающаяся вести лоббистскую деятельность, обязана зарегистрировать в палате представителей и в сенате своего лоббиста, указав при этом цели предполагаемые расходы. По некоторым данным, в Конгрессе зарегистрировано около 15 тыс. лоббистов.

Парламентский лоббизм нацелен на принятие законов, удовлетворяющих определенные групповые интересы. Поэтому основными методами лоббирования здесь выступают работа в комитетах по разработке законопроектов, а также дебаты и слушания в парламенте. Главными лоббистами являются депутаты и служащие Конгресса, а также эксперты, привлекаемые к разработке проектов законов. Между заинтересованной группой и депутатом-лоббистом устанавливаются прочные связи, основанные на взаимном интересе. Группа ожидает от депутата эффективного представительства своих интересов в парламенте. В свою очередь депутат, лоббирующий интересы определенной группы, рассчитывает на ее финансовую и организационную поддержку в период выборов.

Значение правительственного лоббизма определяется прежде всего тем, что в органах исполнительной власти разрабатывают различные законопроекты и решения, поступающие затем на утверждение в Конгресс. Кроме того, правительственный лоббизм – это широкие возможности в толковании законов институтом исполнительной власти. Между лоббистами - членами правительств заинтересованными группами складываются отношения взаимного интереса. Лоббируя интересы той или иной корпорации, высокопоставленный чиновник питает надежду на то, что после ухода в отставку он сможет занять в ней один из ведущих постов.

В отличие от США, в Германии лоббизм регулируется несколькими законодательными актами. Среди них важнейшую роль игра- “Единое положение о федеральных министерствах”, “Регламент деятельности германского бундестага”, “Кодекс поведения члена бундестага”, закон об обязательной публикации списка официальных лоббистов. Согласно правовому положению, каждый депутат обязан отражать в официальных документах свои прошлые и настоящие контакты с имеющимися объединениями, союзами, фирмами (т.е. открыто заявлять о своих лоббистских связях и функциях).

Организация парламентского и правительственного лоббизма в Германии во многих чертах сходна с описанным выше механизмом лоббирования в США. Значительную роль играют различные комитеты, комиссии, совещательные советы, созданные при правительственных органах власти. Специфической чертой немецкого лоббизма является его тесная связь с партиями. Различного рода ассоциации оказывают “практическую помощь” партиям в разработке экономических разделов их программ, таким образом влияя на формирование экономической политики и принятие благоприятных для себя решений.

Специфической формой представительства групповых интересов, наряду с лоббизмом, является корпоративизм. Термин “корпорация” (лат. corpus - тело) возник в период средневековья. Корпорациями в XIV--XV вв. назывались сословно-профессиональные организации цехового типа, защищавшие и отстаивавшие интересы своих членов. Организации этого типа являлись своего рода “переходным звеном” между общинным типом общества и гражданским обществом. Вхождение индивида в ту или корпорацию определяло возможности профессиональной деятельности и отстаивания социальных интересов; вне корпорации социальная жизнь становилась невозможной.

”Ренессанс” корпоративных организации приходится на период раннеиндустриального развития. Для маргинализированных масс корпорация была едва ли не единственной социально приемлемой формой организации. В современной науке под корпорацией понимается институционализированная замкнутая группа монопольно распоряжающаяся определенными ресурсами, выполняющая определенные хозяйственные, административные, военные или политические функции и, одновременно отстаивающая и защищающая специфические коллективные интересы. Корпорация - это строго иерархизированная система в которой реальная власть принадлежит небольшим элитным группировкам, а внутрикорпоративные отношения основываются на принципе лояльности и личной преданности рядовых членов руководству.

Основанная на корпоративных принципах, система представительства интересов получила название корпоративизм. Корпоративизм характеризуется американским политологом Ф. Шмиттером как “ограниченное число принудительных, иерархически ранжированных и функционально дифференцированных групп интересов”, которые “монополизируют представительство соответствующих сфер общественной жизни перед государством в обмен на контроль последнего за отбором их лидеров и его участие в определении их состава и формировании их требований”.

К специфическим чертам корпоративизма относятся: участие в политической жизни организаций, а не отдельных индивидов; рост влияния профессиональных представителей специфических интересов в ущерб гражданам; привилегированное положение некоторых ассоциаций и их более широкие возможности влияния на принятие решений; замена конкуренции интересов их монополией в определенных сферах (см.: Шмиттер Ф. Неокорпоративизм / Полис. 1997. №2. С. 17).

Длительное время корпоративизм рассматривался как явление, враждебное демократии. Политические изменения, начавшиеся в некоторых странах Западной Европы в середине и заставили политологов по-новому оценить данный феномен политической жизни. Была выдвинута концепция о формировании неокорпоративизма, вписывающегося в плюралистически модель демократии.

Согласно этой концепции, неокорпоративизм – это демократическая система представительства и согласования интересов различны ми фирмами, ассоциациями и организациями; система согласования интересов трех субъектов - государства, предпринимателе й и наемных работников; навязывание государством остальным участникам “переговорного” процесса приоритетов и ценностей, выводимых из общенациональных интересов; система межкорпоративного взаимодействия, члены которой несут взаимные обязательства по выполнению взаимных соглашений.

Наиболее сильно неокорпоративистские тенденции проявились в странах, где имелись мощные социал-демократические партии, где существовало культурное и языковое единство.

Группы интересов как субъекты политического процесса в России. Среди политологов отсутствует единая точка зрения относительно существования групп интересов в Советском Союзе. По данному вопросу можно выделить три подхода.

Сторонники первого подхода, основываясь на концепции тоталитаризма, утверждают, что в недрах советского режима невозможен плюрализм интересов, а значит и сама система организованных интересов и их представительства. Такая позиция при видимой логичности явно страдает односторонностью и догматичностью.

Приверженцы второго подхода в своих рассуждениях исходили из “железного закона плюрализма”, согласно которому индустриальное развитие приводит к зарождению и формированию плюралистической системы в любом обществе. Рост уровня социально-гномического развития с неизбежностью приводит к плюрализации экономической и политической систем. По мнению политологов, разделяющих данную точку зрения, в СССР с середины 60-х - начала 70-х гг. политическая система становится конкурентной, следовательно, происходит процесс становления групп интересов, в рамках этого подхода сформировались три точки зрения на специфику групп интересов в советском обществе:

1) группы интересов формируются на основе профессиональных общностей. Американский политолог М. Лодж на основе таких признаков, как групповое сознание, групповые ценности и социальный статус выделил пять групп интересов: а) партийный аппарат, б) хозяйственный аппарат, в) офицерский корпус, г) юристы, д) деятели культуры;

2) группы интересов организуются на основе общности политических позиций, ценностей и установок по тому или иному вопросу этой основе Ф. Браун выделял такие группы, как модернизаторы и консерваторы, ревизионисты и догматики;

3) группы интересов образуются на основе профессиональных групп и единства политических ориентации.

Конкретизируя этот подход, Д. Лейн классифицировал советские группы интересов следующим образом: а) политическая элита; б) группы, имеющие институциональные позиции в аппарате; в) лояльные оппозиционеры; г) маргинальные группы; д) отчужденные группировки.

Третий подход сформулировал российский политолог С. Перегудов. По его мнению, применительно к советскому обществу справедливо говорить не о группах интересов, а о системе бюрократического корпоративизма, которая характеризовалась функционированием корпораций под жестким контролем государства и в строго государственных рамках. В условиях централизованной плановой экономики руководители корпораций стремились “выбить” максимум материальных и финансовых ресурсов от государства (см.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 30). От статуса корпорации, который определялся партийно-политической элитой, зависели возможности и размеры получения части экономических ресурсов. К наиболее крупным и влиятельным экономическим корпорациям в советский период относились: военно-промышленный комплекс (ВПК), агропромышленный комплекс (АПК), машиностроительный и химический комплексы. Наряду с отраслевым большое значение имел региональный корпоративизм. К регионам, успешно отстаивавшим свои интересы во властных структурах, относились Москва, Ленинград, Краснодарский край и др. Для реализации своих интересов корпорации пользовали некоторые методы лоббирования (личные ветре переговоры, участие в выработке и корректировке планов зданий). Объектами лоббирования становились партийные правительственные органы (ЦК КПСС, Совет Министров, министерства и ведомства). Существование лоббизма официально не признавалось и, соответственно, ни лоббизм, ни бюрократический корпоративизм не регулировались никакими правовыми актами.

Экономическая самостоятельность, предоставленная предприятиям, на рубеже 80-х - 90-х гг., положила конец существованию бюрократического корпоративизма, начался разгул “дикого” лоббизма. Большинство предприятий “лоббировало” право на ведение коммерческой деятельности, проведение экспортно-импортных операций, право самостоятельно распоряжаться полученной прибылью и капиталом.

Радикальные экономические реформы, начавшиеся в 90-х гг., создали условия для формирования многочисленных групп интересов. Лоббистская деятельность этих групп - общепризнанный факт современной российской политики. Наибольшего развития достигли экономический и региональный лоббизм. Активно лоббируют свои интересы отраслевые комплексы, крупнейшие фирмы и корпорации, а также финансово-промышленные группы (ФПГ). К влиятельным лоббистским группировкам относят РАО “Газпром”, нефтяные компании “ЛУКойл” и “ЮКОС”, РАО “ЕЭС России”, автомобильный и химический комплексы и др. Объектами экономического лоббирования становятся: Государственная Дума, Правительство РФ, администрация президента.

Наиболее влиятельными региональными группами интересов являются Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, парламентская и другие группировки. Их влияние осуществляется в основном через два “канала”: Совет Федерации и Правительство РФ.