Глава 9. Избирательные системы

Сущность избирательной системы и типология выборов

Демократия неотделима от выборов, ибо “власть народа” (так переводится слово “демократия” с древнегреческого) в современном государстве, в отличие от древних Афин с их 20 тыс. граждан, может быть осуществлена не иначе как через выборных представителей, а потому и называется представительной.

Выборы - это не только существенный признак, атрибут демократии, но поистине ее стержень, ее необходимое условие. “Демократию можно определить как режим, при котором правители назначаются посредством свободных и честных выборов”, - утверждают авторитетные французские ученые П. Лалюмьер и А. Деми-шель. А во Всеобщей Декларации прав человека, провозглашенной и принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится: “Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования” (ст. 21). Совершенствование избирательной системы одна из актуальнейших задач политического развития молодой российской демократии.

Что же такое избирательная система?

Избирательная система есть порядок организации и проведения выборов в представительные учреждения или индивидуального руководящего представителя (например, президента страны), закрепленный в юридических нормах, а также сложившейся практикой деятельности государственных и общественных организаций.

Избирательная система - составная часть политической системы, но и сама, подобно любой другой системе, подразделяется на структурные компоненты, из которых в качестве наиболее общих выделяются:

1) избирательное право - теоретико-юридический компонент;

2) избирательная процедура (или избирательный процесс)компонент практическо-организационный.

Избирательное право это совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах, организацию и проведение последних, взаимоотношения между избирателями и выборными органами или должностными лицами, а также порядок отзыва не оправдавших доверие избирателей выбранных представителей.

Термин “избирательное право” может употребляться и в другом, более узком значении, а именно как право гражданина участвовать в выборах: либо в качестве избирающего (активное избирательное право), либо в качестве избираемого (пассивное избирательное право).

В соответствии с принципами трактуемого в широком смысле слова избирательного права и некоторыми другими критериями (объект выборов, их масштаб, срок и т.д.) можно дать определенную классификацию выборов, выделить их виды.

Так, бывают выборы президентские, парламентские, в местные органы самоуправления региональные (областные), муниципальные (городские), выборы судей и некоторых других должностных лиц. Кроме того, выборы бывают очередными, внеочередными, дополнительными.

Наибольший интерес заслуживает классификация выборов согласно принципам избирательного права, отражающим степень правового, демократического развития той или иной страны, ее избирательной системы. В этом случае общепринятое деление приобретает вид парных противоположностей:

всеобщие - ограниченные (цензовые);

равные - неравные;

прямые - косвенные (многостепенные);

с тайным - с открытым голосованием.

Признаки, характеризующие высокую степень демократизма избирательной системы, перечислены в левом столбце. Большинство стран современного мира провозгласили в своих конституциях или специальных избирательных законах права граждан на всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Рассмотрим эти принципы подробнее.

Всеобщность выборов предполагает право всех дееспособных граждан, достигших установленного законом возраста, участвовать в выборах, причем под этим правом подразумевается как активное избирательное право, так и пассивное. Однако и то, и другое в ряде стран ограничено так называемыми избирательными цензами: имущественным (обладание имуществом или доходом определенной ценности), цензом оседлости (проживание изданной территории не менее определенного законом срока), образовательным (например, знание государственного языка страны), возрастным и т.д.

Цензы пассивного избирательного права обычно значительно жестче цензов права активного. Так, в Канаде в Сенат может входить только лицо, владеющее недвижимой собственностью, в Великобритании для получения права быть избранным требуется внести избирательный залог в виде довольно крупной суммы. Возрастной ценз для депутатов верхней палаты парламента там, где он двухпалатный, особенно высок: в США и Японии 30 лет, во Франции - 35, в Бельгии и Испании • - 40 лет. В то же время нельзя не отметить, что неуклонный процесс демократизации в мире не обходит стороной и цензовые ограничения, шаг за шагом смягчая их, а следовательно, расширяя контингент избирателей. Так, если в 1830 г. в Англии последние составляли лишь 4% взрослого населения, во Франции - менее 2%, то уже в 1848 г. во Франции впервые в истории было введено всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, ставшее к 1914 г. достоянием большинства стран Запада. Женщины получили избирательные права впервые в 1893 г. - в Новой Зеландии, а в Европе в 1906 г. - в Финляндии. После Первой мировой войны суфражизм (движение за предоставление женщинам избирательных прав наравне с мужчинами) одержал победу в Старом и Новом Свете (в Швейцарии однако лишь в 1971 г., а в Лихтенштейне - в 1986 г.). В 70-х гг. в большинстве развитых стран возрастной ценз для избирателей был снижен до 18 лет. Избирательное право в полном смысле слова становится всеобщим. В явном противоречии с этой мировой тенденцией оказываются цензовые ограничения в Латвии и Эстонии, призванные отстранить от участия в выборах русскоязычное население, составляющее около 40% общего населения молодых государств.

Выборы считаются равными, если обеспечена единая норма представительства количество избирателей, представляемых одним кандидатом на выборное место. Принцип этот легко нарушить самыми различными способами. Например, с помощью так называемой “избирательной геометрии” или “избирательной географии”, т.е. такой раскройки территории страны на избирательные округа, что на стороне господствующей партии, в интересах которой она произведена, оказывается возможно большее число округов с поддерживающими данную партию избирателями. И получается порой так, что в городах, являющихся, как правило, главной опорой левых партий, один депутат избирается от большего числа голосующих, чем в сельской местности, склонной поддерживать различные консервативные силы. Или же напротив, как было в нашей стране по конституциям РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г., предоставлявшим избирательные льготы городам в ущерб деревне, а именно: один делегат на Всероссийский или Всесоюзный съезд Советов выдвигался от 25 тыс. городских жителей и 125 тыс. сельских. Объяснялся такой порядок необходимостью укрепления диктатуры пролетариата, но фактически он выполнял такую же охранительную функцию, что и противоположный ему порядок выборов в дореволюционную Государственную Думу, делавший рабочую курию наименее представительной.

Суть куриальных выборов, встречающихся и поныне в некоторых странах, заключается в разделении избирателей одной местности на несколько курий-разрядов по национальному, профессиональному и другим признакам. Так, в палату представителей государства Фиджи должно быть избрано 22 фиджийца, 22 индийца и 8 “общих” депутатов, хотя фиджийцы составляют около 45% населения страны, индийцы - около 50% и прочие - 5%. В Зимбабве 20 мест в нижней палате парламента зарезервировано за белыми, 80 - за африканцами, между тем как белых в стране проживает в 80 раз меньше, чем африканцев. Этот порядок был взят за образец в современной ЮАР после официальной отмены там режима апартеида.

И все же куриальные выборы - явный анахронизм в наши дни. Таковым, хотя и гораздо более распространенным, следует считать и устарелые или заведомо несправедливо очерченные границы избирательных округов. В США радикальный пересмотр этих границ в сторону равенства округов был проведен в 60-е гг., в Великобритании - в 70-е. По мнению некоторых исследователей, именно неадекватная нарезка округов в начале века способствовала закату одной из двух крупнейших партий Великобритании • либеральной. Теперь же в связи с исправлением окружных границ, либералы заметно увеличили свое представительство в парламенте и влияние в политической жизни страны.

Разница между прямыми и косвенными (многостепенными) выборами состоит в том, что в первом случае избиратели непосредственно голосуют за кандидатов на замещаемую должность, тогда как во втором - за лиц, которым отводится роль выборщиков. Общеизвестно, что такая система практикуется при выборах президента США. Президента может избирать парламент (Израиль, Греция, Ливан) или смешанная коллегия выборщиков, в которую входят как депутаты парламента, так и депутаты выборных органов областей или субъектов федераций (Индия, Италия, ФРГ). Некоторые страны, например Франция, перешли в сравнительно недавнем прошлом от косвенных к прямым выборам главы государства - • президента. Этой, несомненно, более демократической формы выборов своих руководителей придерживается большинство других стран, включая и Россию.

Что касается выборов коллегиальных органов власти, то здесь просматривается следующая закономерность: повсюду местные органы, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, а в ряде стран - и верхние палаты (в частности, Сенат США) избираются прямыми выборами. Голосование это является также тайным, что характерно ныне для всех цивилизованных стран мира.

Специфическую форму избирательной активности граждан представляет собой референдум (от лат. referendum то, что должно быть сообщено; первый в истории референдум был проведен в 1439 г. в Швейцарии), называемый иногда (обычно при решении территориальных споров) плебисцитом (лат. plebs - простой народ и scitum - решение, постановление).

Референдум - это особый тип всенародного голосования, объектом которого является не тот или иной кандидат, а какой-либо важный государственный вопрос, по которому необходимо выяснить мнение всего населения страны. Это может быть вопрос о государственной принадлежности той или иной территории (плебисциты 1935 и 1957гг. о пограничной с Францией Саарской области Германии) или о ее независимости (референдум 1995 г. во франкоязычной провинции Канады Квебек), вопрос о форме государственного правления (референдумы 1946 г. в Италии и 1974 г. в Греции о замене монархии республикой) и т.д.

Подобно выборам референдумы бывают разных видов в зависимости от предмета голосования, способа проведения и сферы применения. Референдум называется конституционным, если с его помощью проводится утверждение конституции или поправок к ней, или законодательным, если предмет референдума - проект акта текущего законодательства.

Хотя референдум есть “избрание идей” (облеченных в форму законопроекта), а не людей и формально “не переходит на личности”, фактически личности, причем порой весьма высокопоставленные, могут оказаться как в большом выигрыше, так и в большом проиг-Рыше от итогов референдума. Среди “жертв” референдумов упомянем королей Италии и Греции, лишившихся, как и их наследники, тронов, и президента Франции Шарля де Голля, добровольно ушедшего в отставку после провала на референдуме 1969 г. выдвинутого им законопроекта об изменении административного устройства Франции. Французы голосовали против деголлевского новшества, но не против самогоде Голля, однако тот не счел себя вправе возглавлять страну, выразившую несогласие с ним.

Следует отметить двоякую политическую природу референдумов: с одной стороны, референдум способен (а в идеале - призван) наиболее полно выявить волю народа по тому или иному вопросу или комплексу вопросов, с другой организаторы референдума могут сделать его предметом псевдопроблему, с тем чтобы отвлечь внимание народа от действительно насущных проблем. Случается и так, что воля народа, выраженная на референдуме, игнорируется и попирается власть имущими.

Термин “избирательная система” нередко употребляется в более узком значении, чем то, которым мы пользовались выше, а именно: как система учета и подсчета голосов. И тогда говорят о пропорциональной и мажоритарной избирательных системах. Они будут рассмотрены ниже, а пока отметим, что в каком бы смысле -широком или узком - ни говорить об избирательной системе, очевидна ее огромная роль в определении судеб стран и городов. Смена избирательных законов зачастую изменяет политический облик страны, как это случилось у нас несколько лет назад. Избирательная система • это рупор народного волеизъявления, способный, однако, существенно повлиять на его звучание. “Результаты выборов зависят не только от народного волеизъявления, но и от правил”, - отмечают, обобщая ряд исторических примеров (события в Чили в 1970--1973 гг., в Германии в 1932--1933 гг. и др.), американские политологи Р. Таагепера и М.С. Шугарт. Они же указывают, что избирательная система - “наиболее подвижная составляющая политической системы” и “весьма многообещающее поле для “политической инженерии”.