Глава 6. Социальные субъекты политической власти

Группы интересов: понятие, структура, Функции и типы. Лоббизм

Социальные субъекты власти • это общественные группы, отдельные индивиды, выполняющие политические функции, реализующие властные полномочия. К ним относятся: группы интересов, правящие элиты, политическое лидерство.

Группы интересов - это объединения индивидов на основе интересов, стремящиеся оказать влияние на поли тические институты в целях принятия наиболее благопри ятных и выгодных для себя решений.

Теория групп интересов была впервые сформулирована амери канским политологом А. Бентли, который утверждал, что скч политического процесса составляют столкновение и взаимодейст вие заинтересованных групп. Деятельность этих групп американ ский ученый рассматривал как постоянно изменяющийся процесс в ходе которого осуществляется давление на правительство с целы принудить его подчиниться их воле. В дальнейшем данный подход получил поддержку и был развит в трудах Р. Даля, Д. Истона Г. Ласки и др.

Основными функциями групп интересов являются артикуляция и агрегирование интересов, информативная функция, формирова ние политической элиты. Под артикуляцией интересов понимается преобразование социальных чувств, эмоций, ожиданий в рацио нально сформулированные политические требования. Агрегирова ние интересов означает согласование различных потребностей и требований, их иерархизацию и выработку общегрупповых целей. Информативная функция выражается в доведении до органов влас ти информации о проблемах, целях и интересах соответствующих групп. Поскольку группы интересов продвигают своих представителей в органы власти, то следующая их функция - формирование политических элит.

Существуют различные типологизации групп интересов. Амери канские политологи Г. Алмонд и Г. Пауэлл выделяют аномически и институциональные группы интересов. Группы, относящиеся первому типу, возникают, как правило, спонтанно, плохо организо ваны и недолговременны. Их деятельность может принимать на сильственные формы (митинги, демонстрации, массовые акты протеста и неповиновения). Степень влиятельности заинтересован ных групп подобного рода на органы власти невысока. Инс циональные группы, наоборот, хорошо организованы, долге менны, преследуют рационально сформулированные интерес действуют на основе определенных правил. Эффективность дея тельности таких групп может быть достаточно высокой.

На основе характера внутригрупповых связей группы инт< подразделяют на ассоциативные и неассоциативные. Первые ха рактеризуются как добровольные объединения, преследуют политические интересы (предпринимательские организации, проф- творческие союзы и т.п.). Неассоциативные группы интересов наоборот, носят недобровольный характер (трудовые коллективы, этнические общности, кланы), а их деятельность менее постоянна, нежели деятельность ассоциативных.

Французский политолог Ж. Блондель разделяет группы интереса на четыре типа: 1 ) группы по обычаю возникают на основе общ инных, кастовых, клановых общностей. Во многих развивающихся странах состав этих групп определяется некоторыми наследст венными факторами (полом, расовой принадлежностью, наследуе мым социальным положением); 2) институциональные группы основываются на формальных организациях внутри государственного аппарата. К ним можно отнести лоббистские группировки в парла менте и правительстве; 3) группы защиты стремятся отстаивать интересы своих сторонников. Эти объединения представляют прежде всего экономические и социальные интересы (ассоциации произво дителей, банковские союзы, финансово-промышленные группы, общества защиты прав потребителей, профсоюзы); 4) группы поддержки ориентированы на строго ограниченные цели (экологические и антивоенные движения, ассоциации “за” или “против” чего- нибудь).

Существует несколько концепций происхождения групп интере сов. С точки зрения теории социального порядка и конфликта, ге незис групп интересов объясняется как результат солидарности •людей со схожими интересами и убеждениями. Взаимодействуя друг с другом, указанные группы вынуждены периодически обраща ться к институтам власти для решения возникающих конфликтов. Согласно теории непредвиденных последствий групповых интересов , основу заинтересованных групп составляют индивиды, жавшие, что достижение экономических, социальных и полити- ки* благ невозможно без организации коллективных усилий и Действий при этом доходы от объединения и групповой деятельности значительно превышают расходы на создание организации. 1Тическая же активность - непредвиденное последствие дея-с ти групп интересов, которая направлена на удовлетворение вен 1альных потребностей. Теория обмена связывает возникно- РУпп интересов с деятельностью отдельных организаторов, стремятся взамен своих затрат и активности получить должность в административном аппарате создаваемой организ Сторонники теории ангажированности трактуют группы интеп как результат деятельности эгоистических индивидов, связывающих достижение своих целей с достижением политических группы (см.: Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-уп равленческий аппарат: к методологии исследования // q 1996. №11. С. 121 - 125). е'

Целенаправленное воздействие групп интересов на орган власти с целью реализации специфических интересов получили на звание лоббизма. Слово “лобби” (англ, lobby - кулуары) перво начально применялось для обозначения проходов или крытых гале рей в монастырях, а в 40-х гг. XVII в. так назывался вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они могли встретиться с заинте ресованными лицами, которые не допускались на пленарные засе дания. Существование лоббизма как политического явления тесно связано с функционированием групп интересов и возможностями их влияния на органы власти. Его развитие зависит от таких факторов, как уровень развития плюрализма, степень институционализации политического участия, характер политических партий. На последнее обстоятельство обращают внимание американские политологи. По их мнению, чем сильнее политические партии и эффективнее их деятельность, тем меньше возможностей у групп интересов оказы вать влияние на выработку политических решений и, наоборот, чек слабее партии и чем ниже их эффективность, тем больший размах приобретает лоббистская деятельность.

В практике лоббистской деятельности используются самые раз нообразные способы влияния на органы власти. К ним относятся

1) выступления на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента;

2) разработка законопроектов и привлечение к выработке нор мативных документов экспертов;

3) личные встречи, контакты, переговоры;

4) использование методов “ public relations ” для формирования общественного мнения;

5)организация кампании “давления с мест” (многочисленные письма и программы от избирателей, поступающие в адрес де тов);

6) подготовка и широкое распространение результатов научных (пржде всего социологических) исследований;

7) организация целенаправленных действий “своих людей” внут ри органов власти;

8) финансирование избирательных кампаний;

9) прямой подкуп должностных лиц.

Как видно из вышеприведенного списка, лоббизм можно подразн ить на легальный и нелегальный. Легальный лоббизм не нару шает существующих в обществе законов, нелегальный - означает прямое вознаграждение должностных лиц за принятие необходи мых и наиболее благоприятных решений. Довольно часто в созна нии людей лоббизм отождествляется с коррупцией, поэтому отношение к нему во многих странах различное. Во Франции лоббист ская деятельность считается незаконной, в Индии - приравнена к коррупции, в США и Канаде она регулируется законом о лоббизме, в ФРГ - несколькими законодательными актами, в России разра ботан соответствующий законопроект.

Очевидно, что существует два подхода к лоббизму. Сторонники первого - • запретительного приравнивают лоббизм к крими нальной деятельности и на этом основании стремятся к его ликви дации. Сторонники второго подхода • регулятивно-правового - разделяют легальные и нелегальные методы лоббизма, стремятся ограничить лоббистскую деятельность правовыми рамками, исклю чить из политической практики коррупцию. В отличие от первого, второй подход более продуктивен, так как сохраняет “каналы” связи между обществом и властью, ставит в цивилизованные рамки систему функционального представительства интересов. > соответствии с целями, преследуемыми группами интересов, лоб бизм может подразделяться на экономический, социальный, со- культурный. Исходя из сфер деятельности различают отрасле- л региональный лоббизм. В зависимости от объектов лоббиро- 1 (на кого направлено лоббистское воздействие) выделяют агентский, президентский, правительственный лоббизм. По :е нию к политической системе классифицируют лоббизм на *ий (давление оказывается на органы власти со стороны) и Та ННий (когда представители заинтересованных групп - депу-- аРламента, члены правительства, окружение президента, 'ент “вписаны” в политические институты).

Наибольший интерес представляет знакомство с опытом бистской деятельности в США и ФРГ.

В 1946 г. в США был принят “Федеральный закон о регули вании лоббизма”. Основная идея этого законодательного акта стояла в том, чтобы поставить лоббистскую деятельность под ко троль и исключить коррупцию. Согласно основным положен данного закона, каждая организация, собирающаяся вести лое бистскую деятельность, обязана зарегистрировать в палате пред ставителей и в сенате своего лоббиста, указав при этом цели предполагаемые расходы. По некоторым данным, в Конгрессе заре гистрировано около 15 тыс. лоббистов.

Парламентский лоббизм нацелен на принятие законов, удовлетворяющих определенные групповые интересы. Поэтому основны ми методами лоббирования здесь выступают работа в комитетах по разработке законопроектов, а также дебаты и слушания в парла менте. Главными лоббистами являются депутаты и служащие Кон гресса, а также эксперты, привлекаемые к разработке проектов законов. Между заинтересованной группой и депутатом-лоббистом устанавливаются прочные связи, основанные на взаимном интере се. Группа ожидает от депутата эффективного представительства своих интересов в парламенте. В свою очередь депутат, лоббирую щий интересы определенной группы, рассчитывает на ее финансо вую и организационную поддержку в период выборов.

Значение правительственного лоббизма определяется прежд всего тем, что в органах исполнительной власти разрабатывают^ различные законопроекты и решения, поступающие затем на ут верждение в Конгресс. Кроме того, правительственный лоббизм • это широкие возможности в толковании законов институтом исг нительной власти. Между лоббистами - членами правительств заинтересованными группами складываются отношения взаимн интереса. Лоббируя интересы той или иной корпорации, высокс ставленный чиновник питает надежду на то, что после ухода i ставку он сможет занять в ней один из ведущих постов.

В отличие от США, в Германии лоббизм регулируется несколь кими законодательными актами. Среди них важнейшую роль игра- “Единое положение о федеральных министерствах”, “Регла- мен т деятельности германского бундестага”, “Кодекс поведения члена бундестага”, закон об обязательной публикации списка офи циальных лоббистов. Согласно правовому положению, каждый де путат обязан отражать в официальных документах свои прошлые и настоящие контакты с имеющимися объединениями, союзами, фирмами (т.е. открыто заявлять о своих лоббистских связях и функ циях).

Организация парламентского и правительственного лоббизма в Германии во многих чертах сходна с описанным выше механизмом лоббирования в США. Значительную роль играют различные коми теты, комиссии, совещательные советы, созданные при правительственных органах власти. Специфической чертой немецкого лоб бизма является его тесная связь с партиями. Различного рода ассо циации оказывают “практическую помощь” партиям в разработке экономических разделов их программ, таким образом влияя на фор мирование экономической политики и принятие благоприятных для себя решений.

Специфической формой представительства групповых интересов , наряду с лоббизмом, является корпоративизм. Термин “корпорация” (лат. corpus тело) возник в период е дневековья. Корпорациями в XIV -- XV вв. назывались сослов- "Профессиональные организации цехового типа, защищавшие и Даивавшие интересы своих членов. Организации этого типа яв- 1с ь своего рода “переходным звеном” между общинным типом ^ства и гражданским обществом. Вхождение индивида в ту или } к°рпорацию определяло возможности профессиональной де льности и отстаивания социальных интересов; вне корпорации ьная жизнь становилась невозможной.

”Ренесанс” корпоративных организации приходится на период -индустриального развития. Для маргинализированных масс корпорация была едва ли не единственной социально приемл формой организации. В современной науке под корпорацией намается институционализированная замкнутая грип монопольно распоряжающаяся определенными ресурсами полняющая определенные хозяйственные, администра'пги ные, военные или политические функции и, одновременно от стаивающая и защищающая специфические коллективны интересы. Корпорация - это строго иерархизированная система в которой реальная власть принадлежит небольшим элитным труп' пировкам, а внутрикорпоративные отношения основываются на принципе лояльности и личной преданности рядовых членов руко водству.

Основанная на корпоративных принципах, система представи тельства интересов получила название корпоративизм. Корпорати визм характеризуется американским политологом Ф. Шмиттером как “ограниченное число принудительных, иерархически ранжиро ванных и функционально дифференцированных групп интересов”, которые “монополизируют представительство соответствующих сфер общественной жизни перед государством в обмен на контроль последнего за отбором их лидеров и его участие в определении их состава и формировании их требований”.

К специфическим чертам корпоративизма относятся: участие в политической жизни организаций, а не отдельных индивидов; рост влияния профессиональных представителей специфических инте ресов в ущерб гражданам; привилегированное положение некот( рых ассоциаций и их более широкие возможности влияния на при нятие решений; замена конкуренции интересов их монополией в ределенных сферах (см.: Шмиттер Ф. Неокорпоративизм / Полис. 1997. №2. С. 17).

Длительное время корпоративизм рассматривался как : ние, враждебное демократии. Политические изменения, начавшиеся в некоторых странах Западной Европы в середине и заставили политологов по-новому оценить данный феномен по литической жизни. Была выдвинута концепция о формировании неокорпоративизма, вписывающегося в плюралистически дель демократии.

Согласно этой концепции, неокорпоративизм - этодемократичес кая система представительства и согласования интересов различны ми фирмами, ассоциациями и организациями; система согласо вания интересов трех субъектов - государства, предпринимателе й и наемных работников; навязывание государством остальным участникам “переговорного” процесса приоритетов и ценностей, выводимых из общенациональных интересов; система межкорпоративного взаимодействия, члены которой несут взаимные обязатель ства по выполнению взаимных соглашений.

Наиболее сильно неокорпоративистские тенденции проявились в странах, где имелись мощные социал-демократические партии, где существовало культурное и языковое единство.

Группы интересов как субъекты политического процесса в России. Среди политологов отсутствует единая точка зрения отно сительно существования групп интересов в Советском Союзе. По данному вопросу можно выделить три подхода.

Сторонники первого подхода, основываясь на концепции тоталитаризма, утверждают, что в недрах советского режима невозможен плюрализм интересов, а значит и сама система организованных интересов и их представительства. Такая позиция при видимой ло гичности явно страдает односторонностью и догматичностью.

Приверженцы второго подхода в своих рассуждениях исходили из “железного закона плюрализма”, согласно которому индустриальное развитие приводит к зарождению и формированию плюра листической системы в любом обществе. Рост уровня социально-гномического развития с неизбежностью приводит к плюрализации экономической и политической систем. По мнению политологов, р азделяющих данную точку зрения, в СССР с середины 60-х - 1ч ала 70-х гг. политическая система становится конкурентной, ^°вательно, происходит процесс становления групп интересов, в рамках этого подхода сформировались три точки зрения на спе-

Рику групп интересов в советском обществе: I \ группы интересов формируются на основе профессиональных 1°стей. Американский политолог М. Лодж на основе таких при-'°в> как групповое сознание, групповые ценности и социальный *" эл выделил пять групп интересов : а ) партийный аппарат , б) хозяйственный аппарат, в) офицерский корпус, г) юры д) деятели культуры;

2) группы интересов организуются на основе общности полити ческих позиций, ценностей и установок по тому или иному вопросу этой основе Ф. Браун выделял такие группы, как модернизаторы и консерваторы, ревизионисты и догматики;

3) группы интересов образуются на основе профессиональных групп и единства политических ориентации.

Конкретизируя этот подход, Д. Лейн классифицировал совет ские группы интересов следующим образом: а) политическая элита-

б) группы, имеющие институциональные позиции в аппарате'

в) лояльные оппозиционеры; г) маргинальные группы; д) отчуж денные группировки.

Третий подход сформулировал российский политолог С. Перегу дов. По его мнению, применительно к советскому обществу спра ведливо говорить не о группах интересов, а о системе бюрократи ческого корпоративизма, которая характеризовалась функционированием корпораций под жестким контролем государства и в строго государственных рамках. В условиях централизованной плановой экономики руководители корпораций стремились “выбить” макси мум материальных и финансовых ресурсов от государства (см.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 30). От статуса корпорации, который определялся партийно-политической элитой, зависели возможности и размеры получе ния части экономических ресурсов. К наиболее крупным и влия тельным экономическим корпорациям в советский период относились: военно-промышленный комплекс (ВПК), агропромышленный комплекс (АПК), машиностроительный и химический комплек сы. Наряду с отраслевым большое значение имел региональный корпоративизм. К регионам, успешно отстаивавшим свои интересы во властных структурах, относились Москва, Ленинград, Красно дарский край и др. Для реализации своих интересов корпорации пользовали некоторые методы лоббирования (личные ветре переговоры, участие в выработке и корректировке планов зданий). Объектами лоббирования становились партийные пра вительственные органы (ЦК КПСС, Совет Министров, министерства и ведомства). Существование лоббизма офици-О непризнавалосьи, соответственно, нилоббизм, нибюрокра-ский корпоративизм не регулировались никакими правовыми актами.

Экономическая самостоятельность, предоставленная предприятиям, на рубеже 80-х - 90-х гг., положила конец существованию бюрократического корпоративизма, начался разгул “дикого” лоб бизма. Большинство предприятий “лоббировало” право на ведение коммерческой деятельности, проведение экспортно-импортных операций, право самостоятельно распоряжаться полученной прибылью и капиталом.

Радикальные экономические реформы, начавшиеся в 90-х гг., со здали условия для формирования многочисленных групп интересов. Лоббистская деятельность этих групп - общепризнанный факт современной российской политики. Наибольшего развития достигли экономический и региональный лоббизм. Активно лоббируют свои интересы отраслевые комплексы, крупнейшие фирмы и корпорации, а также финансово-промышленные группы (ФПГ). К влиятельным лоббистским группировкам относят РАО “Газпром”, нефтяные ком пании “ЛУКойл” и “ЮКОС”, РАО “ЕЭС России”, автомобильный и химический комплексы и др. Объектами экономического лоббиро вания становятся: Государственная Дума, Правительство РФ, адми нистрация президента.

Наиболее влиятельными региональными группами интересов являются Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, парламентская и другие группировки. Их влияние осуществляется в основном через два “канала”: Совет Федерации и Правительство РФ.