7.4. Транснациональный мир или сообщество суверенных стран?

Противоречие между возрастающей экономической и политической взаимозависимостью стран и народов, с одной стороны, и сохранением за национальным государством суверенитета и соответственно роли активного субъекта международных отношений, с другой — все больше обостряется.

Каков же путь разрешения данного противоречия? Ответ на этот вопрос не столь прост и однозначен, как представляется с первого взгляда. Но ясно одно, что роль государства и как главного субъекта политической власти, и как основного носителя монополии на легитимное насилие, и как важнейшего субъекта международных отношений с соответствующими модификациями в обозримой перспективе не только не ослабнет, но в некоторых аспектах усилится.

Одной из главных сущностных характеристик современного государства является суверенитет, т.е. принцип, согласно которому конечная, высшая власть на подвластной государству территории и над населением, проживающим на этой территории, принадлежит государству и только государству. Альтернатива суверенитету — мир, в котором нет конечной, высшей власти в пределах данной территории, либо мир, в котором отсутствуют сколько-нибудь четко очерченные государственные границы.

Очевидно, что отдельно взятые государства в совокупности составляют мировое сообщество, но каждое из них имеет лишь ограниченное влияние на его действия и должно, исходя из собственных возможностей, приспосабливаться к логике конкурентной борьбы на международной арене. Здесь нельзя упускать из виду тот факт, что оборотной стороной усиления интернационализации и взаимозависимости стран и народов является усиление конкуренции и трений между ними в экономической и иных сферах. Например, при перенесении по той или иной причине предприятий, производящих те или иные товары, на новую территорию, а тем более в другую страну, служащие, оставшиеся на прежнем месте функционирования предприятия, теряют работу. В результате возникают проблемы, которые рыночные механизмы сами по себе не могут решать без вмешательства государства. В этом смысле можно согласиться с Я.Накасоне и его коллегами, по мнению которых «по мере углубления взаимозависимости между государствами, а также по мере расширения трансконтинентальной экономической деятельности роль правительств в урегулировании различных разногласий не снижается, а скорее возрастает».

Государства ищут приемлемый баланс между растущей экономической взаимозависимостью и достижением национальных целей в международной экономике. А это предполагает растущую политическую координацию крупных индустриальных держав. Как отмечал американский экономист Э.Кэпстайн, государство сохраняет за собой заметную роль перед лицом могущественных международных экономических сил.

Государства реагировали на экономическую глобализацию посредством расширения международного сотрудничества. Но ирония состоит в том, что это сотрудничество базируется на принципе сохранения твердого контроля в руках того государства, на территории которого действуют фирмы. В противном случае фирмам на основе международных соглашений не разрешают действовать за пределами своих национальных границ. Это особенно четко видно в банковской системе, где глобализация достигла беспрецедентно высокого уровня. Международное сотрудничество между центральными банками зиждется на соглашениях о многонациональном или наднациональном сотрудничестве, но при сохранении материнской страной контрольных функций, т.е. ответственность за регулирование деятельности национальных финансовых институтов возлагается на государство.

Иначе говоря, интернационализация и глобализация вовсе не приводят к полному отчуждению национальных банков от своих государств. Более того, в некоторых аспектах влияние государства даже несколько усиливается. Сейчас крупные государства способны оказывать существенное влияние на динамику финансовых рынков путем, например, открытия или закрытия доступа к своим финансовым рынкам.

Контроль материнской страны заставляет государства взять на себя ответственность за реализацию тех стандартов регулирования, которые приняты в данной стране или на международных форумах. При отсутствии наднационального центрального банка или иного регулирующего органа, обладающего полномочиями вводить в действие принятые решения, только государственные органы могут наказать банки за противоправное поведение и заставить их соблюдать внутристрановые и международные нормы. При отсутствии гарантий соблюдения этих норм национальным банкам будет закрыт доступ в другие страны. Как отмечал вышеупомянутый Э.Кэпстайн, «международное сотрудничество, базирующееся на признании контроля страны пребывания, представляет собой политическую структуру, созданную государствами для обеспечения глобальной финансовой системы рамками, в которых она может действовать».

В рассматриваемом контексте особо важное значение имеет тот факт, что большинство транснациональных акторов, не обладающих суверенитетом, за исключением военных блоков, не располагают официально признанными легитимными инструментами насилия. У них нет территории, нуждающейся в защите, поскольку границы, отделяющие их от окружающей среды, носят абстрактный характер и зависят от экономической деятельности и социальных связей. Но тем не менее их нельзя недооценивать.

Верно, что они ослабляют власть государства и поэтому, как считают многие авторы, наносят еще один удар силовой политике. Но в равной степени верно и то, что, избегая контроля со стороны государства, эти неизбранные народом, анонимные и зачастую наднациональные или вненациональные акторы не несут ответственности за свои действия перед обществом и простыми гражданами. При определенных условиях они способны выйти из-под контроля, проигнорировать правила подотчетности и законности и тем самым превратиться в мощную анонимную власть, подчинившую себе общество и рядовых граждан. При таком положении может создаться ситуация, при которой чуть ли не единственной инстанцией, к которой может обратиться рядовой гражданин, останется национальное государство.

Одними из самых трудноразрешимых в международной политике являются вопросы об использовании силы, о законности и правомерности ее использования для разрешения конфликтов, в том числе и вооруженных, в отдельных странах и регионах. Немаловажное значение имеет все более четко проявляющаяся тенденция к определенному пересмотру положения статьи 2 (7) Устава ООН, не допускающей вмешательства во внутренние дела государств, за исключением тех случаев, когда события внутри государства угрожают международному миру и безопасности.

Путем расширения толкования угроз международному миру и безопасности предпринимаются попытки пересмотра критериев вмешательства во внутренние дела того или иного государства. Особую значимость приобретает так называемое «право на вмешательство», согласно которому одно государство (или группа государств) вправе вмешиваться во внутренние дела другого государства в силу нарушения им прав своих граждан, бессилия его властей остановить начавшуюся гражданскую войну и т.д.

Интерес представляет то, что в отличие от Лиги наций, которая была построена на идее примата прав наций на самоопределение, Совет Европы, созданный в 1949 г., руководствуется принципом, согласно которому защита прав человека является делом всего мирового сообщества. В Уставе ООН вообще нет упоминания о «национальных меньшинствах». Этот же принцип зафиксирован в документах СБСЕ/ОБСЕ. Так, в Декларации стран — членов этой организации, принятой на встрече глав государств и правительств в Хельсинки в июле 1992 г., провозглашено, что выполнение обязательств по гуманитарным вопросам «не является исключительно внутренним делом государств».

Сама эта концепция возникла в результате проведения в процессе деколонизации искусственных государственных границ, разделяющих племена и народы. Первоначально она была предложена Францией и после одобрения ООН реализована ею вместе с Англией и США в виде оказания гуманитарной помощи курдскому населению Ирака. За последнее время «право на вмешательство» не раз с одобрения международного сообщества использовалось великими державами в различных регионах земного шара.

Даже такие крупные международные конфликты, как вьетнамская и афганская войны, были развязаны соответственно США и СССР, которые негласно руководствовались этим принципом. Он же имплицитно содержался в «доктрине Рейгана», которая исходила из постулата, согласно которому военное вмешательство во внутренние дела другого государства, даже с целью свержения существующего там правительства, оправдано, если это позволяет блокировать коммунистические силы и содействовать утверждению более демократических процессов.

Данный принцип лежал также в основе «доктрины Брежнева», которая, по сути дела, исходила из фактического признания за советским руководством права вмешиваться во внутренние дела любого социалистического государства, если те или иные его действия рассматривались как противоречащие интересам социалистического содружества, а точнее Советского Союза.

В этой связи следовало бы вспомнить также печально известный опыт США в Ливане. Администрация Рейгана, убежденная в безусловной значимости политической воли, вмешалась во внутренний конфликт Ливана, использовав вооруженные силы. При этом не были взяты в расчет интересы Сирии. Авантюра закончилась унизительным выводом войск через 17 месяцев после ее начала. Или, например, в Южной Азии любое крупное американское мероприятие невозможно осуществить без учета интересов и возможной реакции Индии. Эту реальность американцы воочию осознали еще в 1971 г., когда разразился бангладешский кризис и администрация Р.Никсона приказала авианосцу «Энтерпрайз» войти в Бенгальский залив. Решительный протест Индии убедил многих американцев в том, что это страна превращается в серьезную региональную державу.

Война в Персидском заливе и особенно распад Советского Союза и Югославии оказали огромное влияние на дискуссии по данному вопросу во всем мире. Наибольшую актуальность он приобретает в свете все более обостряющейся проблемы оказания гуманитарной помощи, а также вооруженного вмешательства в некоторые регионы Азии и Африки, охваченные голодом и непрекращающимися гражданскими войнами.

Одним из трудноразрешимых в данном контексте является вопрос о согласии властей страны-объекта вмешательства на проведение акций ООН, других международных организаций, отдельных стран или группы стран. Так, в Судане международные организации по оказанию гуманитарной помощи практически достигли соглашений как с правительственными учреждениями, так и с руководителями восставших. Однако в Сомали никакого соглашения достигнуть не удалось по причине либо сопротивления правительства усилиям международного сообщества по оказанию такой помощи, либо из-за отсутствия какой бы то ни было эффективной политической власти.

Указанные выше обстоятельства заставили поднять вопрос относительно того, имеет ли международное сообщество право вмешательства во внутренние дела других государств при наличии и отсутствии согласия соответствующего правительства. Вполне сознавая, что такое правило противоречит общепринятому международному принципу национального суверенитета, тогдашний Генеральный секретарь ООН Х.Перес де Куэльяр в своем выступлении в университете Бордо в 1991 г. призывал международные сообщества юристов помочь разработать «новую концепцию, которая соединила бы право и мораль».

Развивая дальше эту установку, следующий Генеральный секретарь ООН Б.Бутрос Гали утверждал: «Уважение к фундаментальному суверенитету и целостности (государства.–К.Г.) имеет решающее значение для любого общего международного прогресса». Тем не менее, говорил он, «время абсолютного и исключительного суверенитета... прошло». Поэтому необходимо найти «баланс между потребностями доброго международного правления и требованиями все более взаимозависимого мира».

Очевидно, что такая постановка вопроса противоречит как вестфальским, так и ялтинским и ООНовским принципам послевоенного разделения мира и невмешательства стран во внутренние дела друг друга. Но все же это не может служить основанием для характерной многим исследователям и наблюдателям склонности к упрощенному и одностороннему толкованию процессов транснационализации, глобализации и усиления взаимозависимости стран и народов. Эти процессы нельзя оценивать как показатель готовности людей отказаться от своих национальных идентичностей в пользу приверженности наднациональным или интернациональным организациям, как показатель движения в направлении неоглядного и абсолютного политического интернационализма и универсализма.

Наблюдающееся в последние годы возрождение национализма, трайбализма, религиозного и культурного фундаментализма и т.д. может стать предзнаменованием того, что процесс переоценки пределов власти национального государства, а также перераспределения и разделения национального суверенитета достиг своего пика.

Но как бы то ни было нужно признать, что титаническая борьба народов в первой и второй мировых войнах способствовала осознанию того, что необходимы радикальное изменение и перестройка структуры и процесса управления международным сообществом с тем, чтобы поставить вне закона наиболее крайние и бесчеловечные формы насилия при решении международных споров. Это осознание приобретало все более четкие очертания по мере усиления взаимосвязанности и взаимозависимости стран и народов. По сути дела, возникла необходимость коренной ревизии основополагающих принципов и постулатов Вестфальской системы, в особенности принципов «анархизма» и абсолютного суверенитета.

Прежде всего под сомнение была поставлена концепция, центральный тезис которой гласил, что международное право представляет собой свод правил и норм, установленных всецело и исключительно между государствами. Так, в хартиях Нюрнбергского и Токийского трибуналов над военными преступниками, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Соглашении о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейской конвенции по правам человека 1950 г. отдельные лица и группы были признаны субъектами международного права.

Подверглась ревизии доктрина, согласно которой международное право имеет своим объектом исключительно политико-стратегические проблемы. Пришло осознание того, что международное право призвано регулировать и разрешать экономические и социальные проблемы, а также проблемы охраны окружающей среды. В связи с беспрецедентным увеличением числа новых акторов мировой политики появились предложения о расширении компетенций международного права.

Из всего сказанного совершенно очевидно, что на протяжении всей второй половины ХХ в. международная политическая система подвергалась существенной трансформации. Хотя при всех необходимых здесь оговорках независимые национальные государства и остаются главными (или во всяком случае одними из главных) акторами международной политики, масштабы и формы конфликтов между странами и народами, споры и проблемы, которые структурируют отношения между государствами, цели, преследуемые государствами, и ресурсы, используемые для реализации этих целей, изменились или находятся в процессе изменения.

Формируется новая парадигма, служащая мировоззренческим выражением глубинных процессов, происходящих в современном мире. Эта парадигма, начавшая формироваться в 70–80-х годах, получила более или менее четко обозначившиеся очертания (особенно в ее геополитической части) с распадом Советского Союза, окончания холодной войны и биполярного миропорядка.

Изменения, связанные с развитием технологий, способствуют модификации параметров национального суверенитета. Но эти изменения не отменяют роли силы ни внутри отдельно взятых стран, ни на международной арене. Они ведут к модификации распределения мощи между государствами, создают новые формы экономического взаимодействия между странами, оставляя рычаги управления экономической системой в руках национального государства. Их следствием является изменение отношений между правительственными и неправительственными акторами, но при этом базовая власть, в том числе и монополия на легитимное насилие, остается в руках государства.

Поднимая новые и ставя по-новому традиционные проблемы, эти изменения способствуют значительному осложнению международной политики, отнюдь не меняя ее основополагающие принципы. В частности, фундаментальными элементами международной системы остаются независимые государства, каждое из которых ревниво защищает свою независимость, стремится сохранить свободу действия в конкурентной борьбе с другими государствами и привержено максимизации национального благосостояния и влияния. Каждая страна старается разработать собственное понимание нового мирового порядка, найти свое место во взаимозависимой структуре мирового сообщества.

Международные организации отличаются от государств по множеству основополагающих параметров. Так, за редкими исключениями они не обладают собственными источниками финансирования, не обладают собственной единой валютой, лишены территориальной основы и поэтому не в состоянии осуществлять самостоятельный контроль над природными ресурсами планеты. Они не имеют единого гражданства. Что особенно важно, международные организации не вправе создавать и содержать собственные вооруженные силы.

В этом плане монополия на легитимное насилие сохраняется за государствами, за исключением тех случаев, когда по взаимному согласию они делегируют такую власть для выполнения специальных, строго оговоренных операций той или иной международной организации, например ООН. Со всех этих точек зрения их нельзя считать самостоятельными действующими лицами или субъектами мировой политики, способными принимать и осуществлять сколько-нибудь масштабные решения. ООН была задумана и в течение всего периода своего существования действовала как ассоциация государств, призванная обеспечить условия для реализации интересов своих членов.

Очевидно, что роль, которую международные организации играют в современном мире, производна от роли входящих в них государств. Они создаются и существуют по воле государств и способны более или менее эффективно функционировать, поскольку этого хотят сами создавшие их государства. Как правило, в подавляющем большинстве случаев решения этих организаций принимаются на основе принципа единогласия. Принцип равного суверенитета ООН резервирует за каждым государством как равноправным членом международного сообщества право не признавать любые решения, которые они не поддерживают.

Нельзя забывать, что ООН создана на инфраструктуре системы государств и не внесла сколько-нибудь радикальных изменений в ключевые характеристики этой системы. Фактически Хартия ООН, предусматривая усиление роли великих держав, способствовала дальнейшей легитимизации их претензий на руководство в международных делах. Верно, что все более усиливающееся вовлечение государств в региональные и глобальные сети способствовало изменению их прерогатив. В связи с интенсификацией региональных взаимосвязей и распространением глобальных отношений возникают вопросы относительно способности государств эффективно справляться с требованиями, предъявляемыми им транснациональными силами, с одной стороны, и подотчетности государств тем, на кого их действия оказывают влияние, с другой стороны.

Но это отнюдь не означает, что международные организации не способны играть (они-таки играют) важную роль в обеспечении международной безопасности, предотвращении войны, сохранении и поддержании мира, оказании помощи развивающимся странам и решении множества других вопросов, представляющих интерес для всего мирового сообщества.

Разумеется, в современном мире множество проблем и спорных вопросов, возникающих между двумя государствами, решаются путем переговоров непосредственно представителей этих государств. Но все большее значение приобретает коллективная дипломатия, дипломатия конференций, которая становится характерной особенностью деятельности ООН, да и других международных организаций. Очевидно, что по мере интенсификации процессов интернационализации и взаимозависимости значение дипломатии конференций будет возрастать.

Однако нет никаких серьезных оснований утверждать, что народы и государства уступят свою независимость и право самим решать свои проблемы какой-то абстрактной наднациональной, надгосударственной бюрократии. Поэтому на поставленный в заглавии 7.4 вопрос можно было бы ответить так: мы находимся на пути, ведущему в дальней перспективе к транснациональному миру, в котором государства и народы сохранят за собой существенную роль, прерогативы и функции.