4. Основные понятия политической регионалистики

Наиболее характерными для политической регионалистики являются понятия, отражающие суть региона – региональная проблема, регионализм, регионализация, региональность, региональное развитие, региональная политика.

Региональная проблема — проблема, включающая три измерения, три дисциплинарных подхода к региональным иссле­дованиям:

  политическое - исследование проблем регионализма и феде­рализма (в более общем виде дихотомии «центр — периферия»), региональных политических процессов, региональных элит, ре­гиональных политических культур, региональных конфликтов, се­паратизма и пр.;

  экономическое — региональная (экономическая) политика, про­блемы экономической децентрализации, бюджетный федерализм;

  культурное — вопросы регионального самосознания, регио­нальной культуры, регионального характера.

Как видно, «поле» региональной проблемы занято в основном политическими сюжетами. Очевидно, что «разведение» трех изме­рений достаточно условно, региональные исследования, по сути, междисциплинарны, поэтому для каждого исследования можно говорить лишь о ее основном векторе.

При определении регионализма существует два подхода.

1.                  Регионализм как стратегия региональных элит, направ­ленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»). Это процесс самоструктурирования общества, политической и эконо­мической мобилизации регионов. Регионализм отвечает регио­нальной стратификации общества и направлен на извлечение пре­имуществ из естественного территориального деления современ­ных обществ. Если в качестве цели выдвигается расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем регио­нальной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя, таким образом, стабилизирующую функцию. Некоторые авторы называ­ют возникающие структуры неосредневековыми, так как возрождаются новые, плюралистические и более дисперсные формации, напоминающие те, которые существовали в средние века (речь идет, прежде всего, о Ганзейском союзе)^[12].

Важно подчеркнуть, что процесс регионализма не тождественен сепаратизму. Регионализм в отличие от сепаратизма нейтрален и не несет в себе деструктивный потенциал. Регионализм, достигая сво­их крайних проявлений, может переходить в сепаратизм, но в этом случае он приобретает новое качество, следовательно, и именовать­ся процесс должен не регионализмом, но сепаратизмом.

Еще совсем недавно понятие регионализма было расплывчатым, невнятным, он понимался как нечто мелкомасштабное, провинци­альное, имеющее весьма ограниченное значение, относящееся к решению второстепенных проблем организации политического процесса внутри государств. Радикальные сдвиги последних деся­тилетий — становление более комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности — коренным образом изменили ситуацию и крайне благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость и сила процессов регионализма сущест­венно возросли, движение находит все более разнообразные прояв­ления, «вооружается» собственной институциональной системой.

Регионализм может интерпретироваться по-разному. Так, оче­видно, что необходимо проводить границу между регионализмом как внешнеполитическим курсом или даже совокупностью поли­тических курсов, регионализмом как идеологией государственно­го вмешательства и регионализмом как экономико-политическим сотрудничеством государств, образующих, таким образом, региональные союзы или группировки. Надо отметить, что такое понимание регионализма (сотрудничество между странами и их объединение в блоки) доминировало в первые послевоенные де­сятилетия. В этом случае речь идет о региональной экономической интеграции, рассматриваемой одновременно как состояние и как процесс, а регионализм ассоциируется с протекционизмом в ме­ждународных торговых отношениях. Таким образом, следует раз­делять регионализм глобальный и регионализм локальный.

2.                  Регионализм как разнообразие региональных ландшаф­тов на территории национального государства или наднациональ­ного объединения. В этом случае его следует понимать как регио­нальную дифференциацию.

Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональ­ный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия ре­шений на национальном и наднациональном уровнях.

Основными факто­рами регионализации в современном мире являются следующие.

Во-первых, глобальные процессы. В современном мире меня­ется соотношение между глобальными и региональными состав­ляющими мировой политики. Если ранее региональные проблемы находились в тени глобальных процессов, то сейчас регионализм оказывает все более заметное влияние на состояние системы меж­дународных отношений. Например, объединение Германии сыг­рало не последнюю роль с точки зрения темпов европейской инте­грации и пересмотре системы военно-политических союзов.

Во-вторых, геополитические факторы. К ним относятся, прежде всего, географическое положение геополитического региона, спектр имеющихся природных и климатических ресурсов и их размеще­ние, инфраструктурные системы, история региона и пр. От комби­нации этих условий зависят и предпосылки, и скорость формиро­вания региона.

В-третьих, экономические факторы. Например, приграничное экономическое сотрудничество играет важную роль в сближении как стран, так и регионов, лежащих по обе стороны границы. Так, экономическое сотрудничество с соседними регионами стало для северо-западных регионов России важным средством выживания в кризисных условиях.

В-четвертых, культурно-религиозные факторы. И здесь значе­ние имеет либо культурно-религиозная общность большого регио­на, которая оказывается дополнительным средством его консоли­дации, либо близость отдельных регионов страны конфессиональ­ному кругу, в основном лежащему за ее пределами (например, близость Татарстана или Башкортостана исламскому миру).

Одно из важных преимуществ политической регионализации А.С. Макарычев видит в сокращении дистанции между политичес­кой элитой и рядовыми гражданами^[13].

Следует обратить внимание на то, что не все исследователи разделяют взгляд на регионализацию как на процесс позитивного характера. Скептики полагают, что истории «региональных успе­хов» являются скорее исключениями, нежели правилом, которое заключается в том, что региональные политические институты не слишком способствуют укреплению местной демократии, межре­гиональные диспаритеты усиливаются, регионализация нужна скорее элитам, нежели местному населению. Действительно, этот процесс объективно существует, а значит, должен быть ис­следован со всеми его позитивными и негативными сторонами.

Региональность — территориальное измерение интегра­ции, охватывающее все множество существующих (и сосущест­вующих) между различными территориальными общностями се­тей сотрудничества (например, Северный совет, Совет государств Балтийского моря, Балтийский совет и все разнообразные двусто­ронние и многосторонние инициативы, развивающиеся на субна­циональном уровне). Региональность получила особенно яркое выражение в Северной Европе в связи с реализацией концепции «Северного измерения».

Региональность (как, впрочем, и регионализм) не отрицает важности национального государства, не исключает другие формы и уровни управления. Напротив, разные формы — старые и но­вые — существуют параллельно, привнося плюрализм в само по­нятие региональности. Региональность ориентирована на сети, потоки, проницаемые границы. Основными чертами региональ­ности являются множественность структур и уровней управления, множественность акторов, множественность идентичностей.

Региональное развитие — динамика социально-эконо­мического развития регионов. В процессе институционализации национальной региональной политики и вовлечения региональ­ных политических элит в ее разработку и имплементацию регио­нальное развитие становится более политизированным.

Понятие региональная политика является наиболее часто употребляемым, так как является предметом политической регионалистики.

5.      Региональная политика

Под региональной политикой понимается сознательная деятель­ность, направленная на оптимизацию размещения экономичес­кой деятельности по территории. Здесь крайне важно отметить принципиальное различие: если в странах Европейского Союза региональная политика — это деятельность именно экономичес­кого характера (то есть региональная экономическая политика — regional policy), то российские исследователи, как правило, ис­пользуют этот термин по-другому, вкладывая в него следующее содержание: «политика в отношении регионов» или «региональ­ное измерение политического процесса».

Региональная (экономическая) политика существует на нацио­нальном и наднациональном уровнях. Коммунитарная региональ­ная политика — яркое свидетельство регионализации в зоне ЕС. Зародившись в послевоенные годы в форме мероприятий чрезвы­чайного характера, региональная политика затем приобретает ха­рактер постоянно действующего фактора. Необходимость сглажи­вания региональных диспропорций рассматривается ныне не как второстепенная задача, но как одно из важнейших условий оптими­зации экономического развития. Межрегиональные диспропорции на территории ЕС действительно велики: речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производственном потенциа­ле, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т.д. Понятно, что расширение ЕС на государства Центральной и Восточной Европы сделало эти диспропорции гораздо более острыми. В этом контексте одной из основных составляющих регионализма в ЕС становится поиск ме­ханизмов и путей смягчения этих диспропорций, эффективное рас­ходование средств на мероприятия и программы региональной по­литики. Рассматривая ее эволюцию, видно, насколько более дивер­сифицированными и гибкими становятся ее формы и методы.

Региональная политика в ЕС переживала несколько этапов реформы, последний раз все ее финансовые инструменты были сведены в единую схему, что подразумевает четкое разделение ответственнос­ти. Сегодня региональная политика ЕС базируется на четырех ос­новных принципах:

  концентрации (недопущении распыления средств);

  приоритете для программ, направленных на комплексное развитие территорий;

  принципе партнерства (взаимодействие и со­трудничество всех властных уровней — от местного до наднацио­нального);

принципе дополнительности (средства для мероприятий региональной политики используются в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них)^[14].

Европейский Союз полностью осознал, что без решения проблем регионов, смягчения диспропорций в уровнях социально-экономи­ческого развития между ними полноценное развитие интеграцион­ных процессов, от которого выигрывали бы все регионы, невозмож­но. Более того, в перспективе необходимы региональные мероприя­тия компенсационного характера, направленные на предотвращение негативных последствий для регионов, возникающих вследствие са­мой интеграции. Анализируя статистические данные о динамике израсходованных ЕС средств на региональную политику, отчетливо видно повышение ее роли. Расходы на нее, наряду с расходами на проведение общей сельскохозяйственной политики, стали крупней­шей статьей расходов, далеко потеснив все остальные. В целом мож­но констатировать, что до сих пор региональная политика со своей задачей справлялась: сдерживала нарастание диспропорций и созда­вала предпосылки для конвергенции регионов Евросоюза.

Отдельную область исследований, имеющих крайне важное практическое значение, представляет собой выделение регионов для целей региональной политики (районирование).

В отличие от региональной экономической политики региональная политика (regional politics) находит выражение в двух различных формах.

Во-первых, ее содер­жанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона.

Во-вторых, ре­гиональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее для региона сообщество — другой регион, национальное прави­тельство, внешнюю экономическую силу. В данном случае под ре­гиональной политикой фактически понимаются проявления поли­тического регионализма, политика «снизу», «из региона».

Важно указать, что, наряду с национальным государством, по­литический регион становится базовым понятием сравнительного политического анализа, без которого политическую компаративи­стику уже трудно себе представить. При этом региональный «срез» обладает важным преимуществом. Известный исследователь Арендт Лейпхарт, имея в виду национальные государства, заме­тил, что в распоряжении компаративиста находится «слишком мало случаев». Региональное поле политических исследований не­сравненно шире: в распоряжении исследователей оказывается достаточное для сравнения количество «случаев». Более того, кросс-национальные сравнения не дают исследователю исчерпы­вающего представления о политических процессах, поскольку эти процессы трансформируются от региона к региону, особенно в го­сударствах с обширной территорией и существенным объемом компетенций, находящихся в распоряжении регионов. Соответст­венно, и последствия политических процессов будут неодинако­выми в разных регионах. Компаративный политический анализ должен, таким образом, обязательно включать как кросс-нацио­нальное, так и кросс-региональное измерение.

Фернан Бродель писал, что разнообразие есть непосредствен­ное следствие безграничности пространства, благодаря которой особенности той или иной местности, возникшие в глубокой древности, дожили до наших дней. Могучим нивелирующим си­лам современности не удалось их сокрушить. Поэтому сегодня мы имеем возможность изучать общества «по горизонтали», отграни­чивать регионы, сравнивать их и классифицировать.

Р.Ф.Туровский отмечает, что с понятием "региональная политика" связаны управленческие аспекты в политической регионалистике. Проводя региональ­ную политику, центр стремится управлять региональной структурой, преследуя свои цели, такие, как сохранение общего контура региональной структуры (т.е. границ государства) и определение допустимых параметров региональной фрагментации. Если следовать теории функционализма, центр стремится управлять центростреми­тельными силами, обеспечивая их превосходство над центробежными на всей тер­ритории государства.

Региональную политику необходимо отличать от региональной политической ситуации и регионального политического процесса. Последние характеризуют со­стояние дел на горизонтальных уровнях, в собственно региональных сообществах.

Региональная политика является частью отношений вертикальной иерархии в от­ношениях "центр — регионы", ее субъектом является центр, который ее выраба­тывает и проводит. Таким образом, региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъ­ектом, региональный уровень — объектом. Важно отметить, что региональную поли­тику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова.

Субъектами региональной политики являются или могут быть практически любые властные структуры в центре, которые хоть как-то занимаются региональной проблематикой. При этом возможны специализированные структуры или подразде­ления крупных структур, для которых региональная политика является главным направлением.

Региональная политика — одно из важнейших направлений внутренней политики государства, наряду с экономической политикой, социальной политикой, нацио­нальной политикой и т.д. Исходя из центр-периферийных отношений, региональная политика представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными вла­стями (государством в целом) и территориями (регионами).

Главное содержание ре­гиональной политики — это разработка и реализация мер по регулированию ре­гионального развития, как политического, так и экономического, в соответствии с определенными на общенациональном уровне политическими целями.

В англоязычной литературе понятию "региональная политика" в его более распространенном варианте лучше соответствует понятие "regional policy", посколь­ку речь идет о политике, как о мерах, действиях определенных политических акто­ров. В то же время необходимо и использование понятия "regional politics", с помо­щью которого можно обозначать всю сложную систему политических действий, имеющих региональный эффект, характерную для данного государства. Если "regio­nal policy" обычно связана с определенными акторами, то "regional politics" — с об­щей ситуацией в государстве (в срезе "центр — регионы") и ее основными трендами.

В соответствии с концепцией баланса отношений "центр — регионы" ре­гиональная политика представляет собой участие общегосударственных структур в создании и изменении этого баланса. Предмет региональной политики, область ре­гулирования, — это "наполнение" территории, т.е. ее политический статус, полно­мочия, экономический потенциал и его реализация.

Под региональной политикой чаще всего понимается государственная регио­нальная политика, т.е. деятельность общенациональных властных структур. При та­ком подходе собственно политика понимается в узком смысле, а именно как го­сударственное управление.

Возможно более широкое понимание региональной политики, определяемое вектором ее направленности. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вер­тикали. В широком понимании региональная политика представляет собой систему управленческих решений любых политических структур общенационального уровня в отношении своих региональных составляющих. Тогда государственная региональная политика — это деятельность центра в отношении региональных и местных вла­стей. Возможны частные и ведомственные примеры региональной политики — отдельных властных органов общенационального уровня, центральных структур политических партий и т.п. При таком подходе государственная региональная поли­тика — это частный случай региональной политики.

Также следует различать имплицитную и эксплицитную региональную по­литику.

Нередко под региональной политикой понимается только ее эксплицитная форма. Речь идет о случаях, когда действия властей официально идентифицируются в качестве региональной политики в документах, нормативных актах.

В то же время региональное содержание есть практически в любой общегосудар­ственной политике. Даже внешняя политика может прямо влиять на регионы, на­пример, способствуя развитию отдельных регионов за счет экспортных связей, решая пограничные споры, организуя приграничное сотрудничество, снимая международ­ную напряженность вокруг зон геополитического риска. Имплицитная региональ­ная политика включает все случаи, когда общенациональная политика любого типа производит значимый региональный (территориальный) эффект. Региональный эф­фект может распространяться или на все регионы сразу, или на отдельные терри­тории. В этой связи также говорят о региональных последствиях "нерегиональных" решений.

Исследование баланса отношений "центр — регионы" просто невозможно без подробного изучения имплицитных форм региональной политики. В противном случае установленный нами баланс будет неполным и неправильным. Очевидно, что управленческие решения, направленные на изменение баланса "центр — регионы", могут приниматься самыми разными властными институтами. Нередко они не учитывают территориальный эффект. Кроме того, в небольших государствах ре­гиональной политики в ее эксплицитной форме может не быть вообще: вся регио­нальная политика как бы растворена в других направлениях внутренней политики, которые входят в классический "обязательный" набор. Региональная политика как отдельное, самостоятельное направление появляется в эксплицитных формах толь­ко в крупных и разнородных государствах. Но все это не означает, что в прини­маемых решениях нет элементов региональной политики, даже если речь идет о самом маленьком государстве. Другое дело, что самостоятельная региональная по­литика представляет собой специально разработанную систему мер, а не простую сумму решений, имеющих территориальный эффект.

При этом политическая регионалистика все же уделяет главное внимание го­сударственной региональной политике, рассматривая при этом как эксплицитные, так и имплицитные ее формы. Региональная политика при таком подходе понима­ется как одно из направлений внутренней политики, которую проводит централь­ная власть в отношении регионов. Частные (партийные, отраслевые, ведомственные) проявления региональной политики рассматриваются в специальных исследованиях.

Квинтэссенцией региональной политики является региональная стратегия государства.

Региональная стратегия — это система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить баланс отношений "центр — регионы" на обо­зримую перспективу, стимулировать развитие на всех уровнях территориально-поли­тической иерархии и снизить конфликтность как по вертикали (между центром и ре­гионами), так и по горизонтали (между территориальными сегментами). Другими словами, региональная стратегия — это основы теории и практики региональной политики, проводимой центральными властями. Региональная стратегия нередко является элементом национальной идеологии.

В отличие от внешнеполитических и военных стратегий региональная стра­тегия почти никогда не представляет собой официальный документ. Скорее она вы­является экспертным путем на основе исследований текущей региональной поли­тики (когда становятся ясными долгосрочные цели центральной власти) или же формулируется самими экспертами, стремящимися повлиять на ее развитие. Раз­личные политические силы могут предлагать свои варианты региональной страте­гии, и борьба за эти варианты может стать элементом общей политической борьбы.

В отсутствие региональной стратегии в любом ее виде баланс "центр — регио­ны" становится имманентно неустойчивым, а региональная политика сводится к набору частных, имплицитных тенденций отраслевого и ведомственного характера. В условиях территориально неоднородного государства такая ситуация представляет угрозу его национальной безопасности.