Политика и право как регуляторы властных отношений

Понятно, что такое узкое восприятие власти (заметьте: со стороны про­фессионалов!) оставляет неотрефлектированными важнейшие особенности двух качественно различных способов социального регулирования — полити­ки и права. Кратко напомню: политика "генетически" сориентирована на групповые приоритеты, которые власть ни при каких условиях не может иг­норировать, даже пытаясь соединить их с запросами населения на общегосу­дарственном уровне. Не будь этого — и политика вообще утратила бы свою способность продвигать и согласовывать интересы наиболее жизнедеятель­ных социальных (национальных, территориальных и др.) групп. Поэтому го­сударство как политический институт — а не инструмент макроэкономиче­ского регулирования или администрирования — прежде всего заинтересовано

в укреплении позиций действующего режима, который контролирует власт­ные отношения в обществе, и оно рассматривает значение экономических, социальных, экологических и прочих проблем по преимуществу с точки зре­ния влияния на этот приоритет. Для решения данной задачи государство (значит, и правящая элита) использует особые — нередко далекие от рацио­нальных — критерии оценки и диагностики общественных конфликтов и по­тому ради сохранения власти доминирующей группы вполне органично выхо­дит за рамки законов и даже Конституции страны.

В этом смысле вообще важно понять, что политика как средство регули­рования и упрочения власти по своей природе рассчитана на некое превыше­ние законодательных полномочий ее акторами и/или институтами. (Напри­мер, политические лидеры лишь за счет поддержки общественного мнения и собственного авторитета, а не использования служебных полномочий, спо­собны весьма эффективно проводить какую-то линию, не заботясь о законо­дательных ограничениях.) Такие возможности политики обусловливаются и подкрепляются особой морально-этической ответственностью элит перед об­ществом в целом или его отдельными группами, которая чаще всего превы­шает возможности их служебно-функциональной ответственности и служит бо­лее существенной опорой власти, нежели ее формальные основания. Кстати, во многом именно поэтому политика перенасыщена различными полутене­выми и теневыми (кулуарными) способами согласования и принятия реше­ний правящими группировками, базирующимися на неформальной поддерж­ке со стороны тех или иных объединений и эффективно способствующими достижению поставленных целей.

Впрочем, в оправдание "близорукости" правящей элиты можно сказать, что политика как способ регулирования общественных отношений всегда на­целена на взаимодействие реальных центров силы, участвующих в перераспре­делении ресурсов и способных направлять применение прерогатив государст­венной власти. Иными словами, политика — как и сама правящая элита — ориентирована на реальные ресурсы и силу акторов, оспаривающих власть, а не на их формальные статусы. (Потому, к слову, чеченские боевики стано­вятся почти что официальными партнерами федерального Центра, а регионы, нарушающие российскую Конституцию, чувствуют себя вполне спокойно, обладая должным весом при принятии важных для Кремля решений.) Из сказанного вытекает важнейшая для понимания соотношения политики и права идея: политическими методами элита может, точнее, должна присталь­но контролировать только значимые — с точки зрения перераспределения власти — общественные процессы, т.е. не все социальное пространство, а лишь наиболее проблемные его зоны и конфликты, влияющие на изменение соотношения сил, участвующих в отправлении власти.

Таким образом, как можно заметить, в политике сосуществуют несколько стандартов оценки общественных проблем, разных идеологических позиций, оправдывающих притязания тех или иных групп на власть. В силу этого по­литическое пространство всегда пронизывает множество логик властного взаимодействия, подразумевающих столкновение разных целевых, этических и нормативных систем выражения партикулярных интересов, которые фор­мируют (из-за неравенства участвующих в политической игре субъектов) как центральное поле борьбы за власть, так и периферию этого процесса. В то же время из-за конкуренции между неравновеликими акторами применение по­литических средств регулирования государственной власти принимает более чем неравномерный характер.

В свою очередь, система правового регулирования тоже обладает специ­фическими структурными и процессуальными свойствами. В отличие от по­литики, она изначально направлена на регулирование всего социального поля без выделения каких-либо групповых приоритетов. Этическая максима права: равенство всех — и групп, и граждан — перед законом. Для права (по край­ней мере, нормативно) ничего не значат ни групповая солидарность, ни кор­поративные связи, ни статусные интересы, ни авторитеты, ни локальные

ценности, ни реальное влияние того или иного субъекта на власть. Правово­му регулированию принципиально противопоказана какая-либо теневая форма упорядочения процесса государственной власти*. Так что публич­ность, открытость, демонстративность применяемых средств регулирования (причем закрепленных процедурно и технологически) — подлинная протома­терия правового поля власти. Однако элиты (и политико-административная, и политико-экономическая в особенности) хорошо, очевидно, осознают, что правовые способы не всегда увеличивают их групповые возможности сохра­нения и укрепления власти, да и вообще вряд ли обеспечивают какие-либо преимущества при использовании этого регулятора социальных отношений.

Правовая система власти — вне зависимости от содержания — редко дей­ствует в режиме предупреждения (переубеждения) субъектов, полагаясь в ос­новном на технику санкционирования. Для нее главным системообразующим принципом является диспозиция "закон — отклонение от закона", а не "формальное влияние — реальное влияние", как в политике. В силу этого го­сударство в качестве правового института регулирования и контроля ориенти­ровано на применение всеобщих, т.е. рассчитанных на общепринятые крите­рии и нормы, оценок общественных противоречий и коллизий. Соответст­венно, в данном отношении складывается единый тип ответственности и для элитарных, и для неэлитарных кругов. Причем на страже этого порядка стоят специальные органы (вроде конституционного суда), снимающие все дву­смысленности, иносказания, подтексты в толковании конфликтной ситуа­ции, добиваясь тем самым полного и однозначного применения правовых норм и санкций. Значит, и ритм правового процесса — в основном проце­дурно-легитимный, эволюционный.

Таким образом, политика и право стремятся по-разному организовать и регулировать социальный порядок, исходя из различных принципов и техно­логий использования материальной силы государственной власти. Политика ищет и закрепляет приоритеты общественного развития, а право их консти­туирует, придавая им всеобщую и легальную форму. В силу этого право как бы обозначает нижнюю границу легитимации отношений власти. Поэтому политика и право нередко вступают в противоречие по характеру регуляции и применения власти и, разумеется, по чисто содержательным основаниям. Согласование же принятых ими средств общественного регулирования про­исходит в результате и/или по мере упрочения власти какой-либо группы (иными словами, определения общественных приоритетов, подкрепленных силой влияния), а также законодательного закрепления нового социально-политического порядка. В итоге такого соединения регулятивных возможно­стей политики и права власть как бы избавляется от внутренних контроверз, все более ориентируясь на принудительное регулирование, обращенное ко всему обществу. Подобный каркас предохраняет общественную систему от жестоких крайностей политической игры и, следовательно, от спонтанного пересмотра основ режима правления.

При качественном же различении политики и права как специфических регуляторов властных отношений можно увидеть, что постоянное пренебре­жение этим подходом указывает на структурное упрощение культурных уста­новок правящей элиты. Одно это накладывает существенные ограничения на ее отношение к правовым методам как к доминирующим в пространстве вла­сти, что имеет особо тяжелые последствия для укоренения демократических режимов. А в сочетании с устойчиво традиционными ориентациями россий­ских элит на критерии политической целесообразности ожидать от нынеш­него правящего класса перестройки его деятельности с опорой на правовые приоритеты властного регулирова?шя было бы очень наивно.

* Правда, как показал опыт некоторых латиноамериканских государств, применение власти в области борьбы с мафией может принести эффект только при использовании неправовых и скрытых от общественности средств обеспечения целей (см.: 2).

Не это ли демонстрирует правовая ситуация в государственной сфере, где закон превратился даже не в слугу, а в заложника политики? С формальной стороны, коммунистический режим вроде бы был преодолен с установлением иных конституционных форм. Однако принятый механизм законодательного регулирования из-за своей практической неэффективности так и не смог ни обеспечить заключения межэлитного согласия (пакта), ни вытеснить с поли­тического рынка радикальных противников демократии. При этом в общест­ве как была, так и осталась каста неприкасаемых для закона людей (по неко­торым данным, более 4 млн. одних только госчиновников; см.: 3), что резко снижает авторитет демократического режима в глазах общественного мнения. Значительные участки ответственности государства перед гражданами так и не получили своего правового оформления: в частности, не приняты законы о политическом терроризме и радикализме, что сужает поле цивилизованного соперничества групп, а предрасположенность к такого рода взглядам пред­ставителей силовых структур, не способных посему действовать в духе Кон­ституции демократического государства, только поощряет экстремистов; нет и закона о приватизации, что препятствует конституированию среднего клас­са; законодательно не закреплены важнейшие функции и прерогативы ин­ститутов исполнительной (федеральной и местной) власти, а это усиливает конкуренцию ведомств и министерств в политико-административной сфере и значительно расширяет позиции прецедентного права в государственном управлении; не обозначены правовые границы деятельности лобби и групп давления в сфере принятия решений; постоянно подрывается правовой ста­тус СМИ как выразителей мнения общественности и т.д. Нельзя не сказать и о практике правоприменения: принципиальные прокуроры, судьи, другие представители третьей ветви власти либо оставили госслужбу, либо отправле­ны в отставку, а остальные в большинстве своем стали послушными испол­нителями политической воли различных групп (включая оппозиционные и криминальные) и произвольно толкуют законодательные и конституционные нормы. Чему же удивляться: сложившаяся правовая система не столько по­могает рядовым гражданам добиваться справедливости и порядка, сколько вынуждает с опаской относиться к представителям государства.

Таким образом, властные отношения в России остались областью фор­мального правоприменения, где доминируют принципы политического про­тивоборства и/или частного права, подрывающие основания публичной, ле­гальной сферы действия институтов государства. Практика же использования власти указывает на вторичное значение ценностей права в структуре элитар­ного сознания. К тому же отечественная политико-административная элита (и другие элиты тоже), утратив правовые представления и ценности, как следствие и должную нравственную опору, приобрела оправдание своей ду­ховной самодостаточности, а тем самым — полную автономию элитарной этики от преобладающих в обществе в целом норм морали. В итоге понима­ние правящими кругами идеи законности перестало служить нижней грани­цей допустимого и соотнесенного с общественной нравственностью порядка отправления власти. Напротив, стиль деятельности правящих в России эли­тарных групп обусловил абсолютное возвышение их корпоративных норм и ценностей над общесоциальными установками. Не случайно в настоящее время порог чувствительности к общественно значимым проблемам и этиче­ская взыскательность элиты в поиске политических компромиссов сущест­венно понизились даже по сравнению с советским периодом.

Очевидно, что российские правящие круги пока еще не преодолели уста­новки корпоративно-партикулярного сознания, ориентирующего их профес­сиональную деятельность в сфере власти на сугубо приватные интересы, а значит, и на политические по преимуществу способы их осуществления. Так что неразведенность критериев политического и правового регулирования (в основе которой — пусть и исторически обусловленная, но все же принципи­альная недооценка права как специфического регулятора власти) по-преж-

нему является показателем функциональной незрелости политико-админист­ративной элиты в целом в качестве выразителя интересов государства, обще­ства и представляемых ею социальных групп. Тем самым пренебрежение правом одновременно подтверждает и политический непрофессионализм эли­ты, поскольку демонстрирует ее неумение подчинять свои узкогрупповые ин­тересы общесоциальным потребностям, т.е. нарушает их роль в системе представительства интересов гражданского общества.