Глава 2.Противоположность интересов элит в сфере политике как субъективная основа властного конфликта

Элита неоднородна, и поэтому внутри элиты между ее различными слоями всегда существуют конфликты.

Можно выделить несколько видов неоднородности элит и связанных с ними конфликтов.

Первый - самый очевидный. Это вертикальная неоднородность. Элита всегда выстроена по принципу иерархии, в ней есть более высокие и более низкие этажи, причем низшие этажи непосредственно соприкасаются с неэлитными слоями.

Элита всегда испытывает напряжения, идущие снизу вверх - низшие слои стремятся улучшить свою позицию внутри элиты.

Наиболее распространенным конфликтом, связанным с вертикальной неоднородностью элиты является, по-видимому, саботаж. Этот конфликт носит перманентный характер.

Общеизвестно выражение: «короля играет свита». Положение в иерархии определяется тем, что нижестоящие тем или иным способом демонстрируют свое подчиненное положение. Общих правил здесь нет: верхний уровень может потребовать все, что ему заблагорассудится. Нижестоящие могут соглашаться с этими требованиями или нет. Часто они обусловливают свое согласие получением каких-либо дополнительных привилегий, и разворачивание конфликта зависит от того, может ли и согласен ли верхний уровень предоставить эти привилегии. Привилегии могут предоставляться вверх или вниз.

Предоставление привилегий вниз есть предоставление нижестоящим слоям иерархии дополнительных прав в отношении еще более нижестоящих слоев, менее элитных и неэлитных слоев. Типичный пример в современной России - ограничение власти губернаторов за счет расширения их полномочий в отношении органов местного самоуправления. Другой пример того же рода - безразличное отношение к коррупции.

Это весьма опасный путь, поскольку он нарушает сложившийся баланс отношений в обществе, баланс, который обеспечивает состояние внутреннего мира. Конечно, совершенно необязательно, что любое нарушение сложившегося баланса отношений приведет к обострению общественных конфликтов. Ведь единственное что мы знаем, это то, что имеющийся баланс обеспечивает внутренний мир - и ничего не знаем о том, будет или нет обеспечивать мир какой-нибудь другой баланс. Однако здесь мы всегда имеем дело с экспериментом, исход которого совершенно неясен. Причем если в краткосрочном периоде нарушение баланса может и не повлечь за собой сколько-нибудь серьезных последствий, в средне- и долгосрочной перспективе может оказаться, что принятое решение было гибельным для отдельных элитных слоев или элиты в целом Понеделков А.В., Старостин А.М. Российские элиты на рубеже XX-XXI веков: особенности генезиса, взаимодействий и позиционирования во власти // Властные элиты современной России: проблемы политической трансформации. М.; Ростов н/Д, 2004..

Предоставление привилегий вверх есть расширение прав нижестоящих слоев в отношении верхних. На самом деле, это, как правило, просто увеличение ступеней иерархии, введение дополнительных уровней: формальное или неформальное, универсальное или выборочное. Те, кто соглашается с требованиями вышестоящего уровня иерархии, получают дополнительные привилегии и по сути дела формируют новый уровень иерархии, хотя формально остаются на том же самом уровне.

В краткосрочном плане этот способ достаточно безопасен - однако в долгосрочном плане его использование влечет за собой серьезные проблемы. Наращивать до бесконечности уровни иерархии нельзя. Когда же привилегии предоставляются неформально, теряется стройность, ясность и прозрачность иерархии. Начинается соизмерение неформальных статусов (частным случаем является такое известное явление, как местничество), формируется теневая иерархия, параллельная официальной, верхний уровень иерархии утрачивает контроль за нижестоящими уровнями и вынужден значительную часть своего времени и иерархического ресурса растрачивать на урегулирование локальных споров Пыресева О.А. Политический конфликт в современной России: сущность особенности и пути разрешения. Дисс. канд. полит. наук, 2000 - С.135.

При этом статус верхнего уровня иерархии может даже повыситься: к нему все обращаются и к его решениям все апеллируют. Однако это видимое укрепление верхнего уровня иерархии достигается путем снижения дееспособности.

В ходе развертывания вертикального конфликта сформировалась идея законности, равенства перед законом и независимого суда. Естественно, на первых порах эти идеи относились только к верхним уровням иерархии. Идея законности заключается в том, чтобы оградить высшие уровни иерархии от произвола со стороны более высокого уровня. Более низкий уровень объявлял о своей готовности выполнять те или иные требования только в том случае, если они были закреплены законом. Верхний уровень иерархии всегда противится регулированию отношений законом, поскольку, даже в том случае, если он обладает прерогативой эти законы издавать, он же обязан этим законам и подчиняться. То есть формируется более высокий, причем абсолютный уровень иерархии, к тому же деперсонифицированный. Естественным развитием идеи законности стал принцип контрассигнации закона, то есть его предварительного одобрения со стороны тех, кого он затрагивает.

Специальной разновидностью закона, принятого в ходе элитных конфликтов и сыгравшего впоследствии значительную роль в экономическом развитии было признание права частной собственности.

Формирование политического конфликта проходит по нескольким направлениям. Во внутрисистемный переходный период конфликт интересов формируется, во-первых, по вопросу об отношении к власти и степени допуска к власти внеэлитных слоев, во-вторых, по уровням власти, в третьих, по «отраслевым» группам региональной элиты.

Первое направление политического конфликта проходит по линии «элиты - массы». Властвующая элита выступает в данном случае как единое целое, поскольку осознавала свой совокупный интерес на удержание власти и сохранение контроля над массами. Навязываемые «сверху» мероприятия по демократизации властных институтов усиливают институциональное напряжение во взаимоотношениях элиты и масс, угрожая политическому статусу и привилегированному положению слоев властвующей элиты.

Опасность расширения народной инициативы способствовала консолидации интересов основных групп региональной элиты, которые пресекали обсуждение представлявших угрозу своим властным позициям радикальных предложений. В качестве выразителя политических интересов региональной элиты в постсоветской России была «выдвинута» партийная часть номенклатуры, имевшая право консолидированного мнения всей региональной элиты перед лицом союзной власти. Та часть властной элиты, которая хотела опереться в своих преобразованиях на внеэлитные силы, оказалась слишком слаба и не получила ощутимой поддержки ни внутри элиты, ни в массах, тем более, что сторонники альтернативных позиций не могли и не хотели напрямую обращаться к массам за поддержкой.

Региональная элита стремилась свести элит-массовое взаимодействие к внутриэлитному, выдавая руководителей номенклатурных групп за представителей масс. Для региональной элиты было характерно неприятие участия масс в выработке и принятии политических решений, поэтому на всех уровнях и во всех ветвях региональной власти были найдены конкретные средства по нейтрализации влияния масс на выработку политических решений Игнатов В.Г. Взаимодействие элит в социально-политическом пространстве современной России / В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, А.М. Старостин и др. Ростов н/Д, 2001..

Второе направление конфликтных противоречий обозначается во взаимоотношениях центрального, регионального и местного уровней власти. Изначально в СССР и постсоветских государствах представители региональной элиты открыто выражали недовольство проводимыми преобразованиями, которые затрагивали их коренные интересы.

Третье направление политического конфликта отмечалось во взаимоотношениях политической, административной и хозяйственной ветвями региональной элиты. Данная реформа спровоцировала борьбу за перераспределение между ними властных ресурсов (прежде всего, контроль над низовым аппаратом) и изменение своего статуса в системе политических отношений.

Основными типами отношений внутри элиты являются компромиссные и конфликтные стратегии взаимодействия. В.Я. Гельман предложил классификацию стратегий Гельман В.Я. Трансформации и режимы // Россия регионов. М., 2000. С. 44-48.. Компромиссная стратегия при режиме с доминирующим актором - «сообщество элит», при отсутствии такого актора - «борьба по правилам». Конфликтные (силовые) стратегии: при режиме с доминирующим актором - «победитель получает все», при отсутствии доминатора - «война всех против всех».

Роль элит в системе взаимодействий определяется тем, что элиты - не рядовые участники конфликтов. Напротив, элиты определяют, какой конфликт окажется в центре политических взаимоотношений в зависимости от своих стратегий и текущих предпочтений. Но элитные конфликты латентны, имеют скрытые и внешне превращенные формы. Например, противостояние кланов в борьбе за собственность и власть часто маскируется возвышенными идеологическими лозунгами, предназначенными для масс.

Типология включает в себя институциональные и функциональные конфликты. Институциональные конфликты вызываются противоречиями в принципах и целях различных органов власти. Они коренятся в природе моноцентрической персонализированной власти, которая во многом унаследовала советские практики, но вынуждена ограниченно соблюдать демократические процедуры. Каждый орган стремится к единовластию, но это недостижимо. Поэтому проявляются постоянные конфликты по вертикали между уровнями власти. Также сильны, особенно на стадии становления федеративного государства, «горизонтальные» конфликты между губернаторами и законодательными органами.

Периодизация конфликтного взаимодействия может быть дана по признаку состава участников и их целей. Выделяются три этапа:

В первой половине 1990-х гг. шло преобразование номенклатуры в элиту. Высока раздробленность элит в регионах. Механизмы получения статуса - чаще всего назначения по принципу личной преданности. Стремились к самостоятельности элиты республик под предлогом обретения государственного суверенитета. В основе требований перераспределения ресурсов власти лежали экономические мотивы.

Для такой расстановки сил свойственны конфликты по вертикали: между федеральной элитой в целом и элитами наиболее сепаратистских регионов (Чечни, Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тывы) между Президентом РФ и «прокоммунистическими» региональными Советами. Мэры городов пытались закрепить автономию от региональных элит. По горизонтали развивался конфликт между назначенными главами регионов и Советами, а иногда - между неотлаженными звеньями исполнительной власти (в Краснодарском крае в 1992 г. - между главой администрации и председателем правительства). Конфликты завершились роспуском Советов и укреплением исполнительной власти, «приручением» депутатов региональных собраний.

В 1996-1999 гг. окрепшие региональные органы власти расширяют благодаря договорной децентрализованной федерации свои ресурсы. Полномочия и предметы ведения, распределение налоговых и бюджетных поступлений менялись в пользу регионов за счет российского центра. Переход к выборности губернаторов уменьшил влияние федеральных властей на состав и ориентации элит. Сложилась моноцентрическая власть губернаторов. Вмешательство центра проводилось чаще в случаях идеологической нелояльности «красных» губернаторов (в 25 % регионов) [3, с. 175-189]. По формам оно было сравнительно мягким: противопоставление нелояльным губернаторам мэров крупных городов, манипуляции с уровнем трансфертов и кредитов и т.п. Пик влияния региональных элит пришелся на 1998-1999 гг., когда они пытались солидарно давить на федеральные инстанции в лоббистских интересах Туровский Р.Ф. Эволюция и проблемы обновления российской региональной элиты // Властные элиты современной России: проблемы политической трансформации. М.; Ростов н/Д, 2004. С. 175-189..

Данная расстановка сил вела к институциональному конфликту между Президентом РФ и наиболее высокостатусными главами регионов, а также к конфликту «главы регионов - мэры городов». Конфликты нашли разрешение на парламентских выборах 1999 г., когда федерально-ориентированная «партия власти» - «Единство» переиграла регионально-ориентированную ОВР.

С 2000 г. до настоящего времени. В отличие от 1990-х гг., когда власть на уровне регионов зависела, прежде всего, от внутренних факторов, ныне она определяется во многом внешними факторами - институциональными и неформальными проявлениями реформ. Президент РФ обрел право отстранять от должности глав регионов и распускать региональные законодательные органы. Федеральные округа стали координирующей инстанцией для подразделений ведомств общероссийского подчинения. Отчасти аппарат полпредов комплектуется из представителей региональных контрэлит и лиц, неукорененных в регионе. Лидеры субъектов РФ лишились своих мест в Совете Федерации, а Госсовет совещателен. Взломана изолированная от центра «губернаторская вертикаль власти», она встраивается в общероссийскую систему. Многие радикальные оппоненты центра проиграли выборы или не смогли в них участвовать, а с 2004 года главы регионов фактически кооптируются - утверждаются Президентом по согласованию с местными представительными органами, и лишь сравнительно недавно принят закон о возвращении к их выборности. Достигнут компромисс между федеральной и региональными элитами на основе взаимной лояльности и обмена ресурсами. Губернаторы утратили статус общероссийских политиков, а взамен получили право на третий и даже четвертый срок полномочий, прощение своих «грехов». Активизировалась экспансия крупного капитала в регионы, теперь она идет под патронажем федеральных органов власти.

Данные показатели расстановки сил значительно изменили конфликты. Противостояние «центр - главы регионов» стало чаще всего подспудным, выражается в непубличных формах. «Амортизатором» конфликта теперь выступают полномочные представительства Президента РФ в федеральных округах и федеральные инспектора на уровне регионов. Конфликт глав регионов с федеральным центром может резко активизироваться на социально-экономической почве, например, вследствие роста расходной части региональных бюджетов вследствие социальных проблем. В связи с муниципальной реформой возможна повторная институционализация конфликта «главы регионов - мэры», сейчас имеющего функциональные черты.

Функциональные конфликты возникают из-за неопределенности либо противоречивости задач сегментов элиты, личных и групповых интересов. Они гораздо разнообразнее институциональных, что неудивительно для столь мозаичного пространства российских регионов. Функциональные конфликты различаются по преобладающим факторам: экономическим, социальным, правовым, политико-идеологическим, этническим, личностным. Они могут иметь, как и институциональные конфликты, две оси развертывания: по вертикали и горизонтали. Часто разновидности конфликтов переплетаются между собой по причинам и сфере проявления.

В поддержании функциональных конфликтов очень важны установки политической культуры. Во многих регионах выявлены устойчивые ориентации на монопольную власть, оценки диалога и компромисса как признаков слабости и недостойного поведения. Так, их интервью в нескольких регионах подтверждают субъективную важность внутриэлитных конфликтов. Больше 50 % респондентов считали, что уменьшение внутриэлитной борьбы за власть позволило бы им управлять более рационально и эффективно. Жесткие методы конкуренции, отмеченные у старшего (более 40 лет возраста) поколения, чаще приводили к успеху и потому закреплялись в сознании Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации. М., 1999.

Основой классификации отношений между органами власти может быть матрица, разработанная И.Г. Тарусиной на основе критериев политических установок и элитных структур (по Дж. Хигли и Р. Гюнтеру). Она включает в себя три вида структур Тарусина И.Г. Динамика политических установок региональных элит России: На примере Саратовской области // Полис. 2002. № 1. С. 134-135.:

идеологическое единство - принудительное под диктовку правящей группы;

консенсусное единство - процедурно-добровольное, на основе общепринятых демократических «правил игры»;

разделенные структуры при сильном размежевании внутри элит и отсутствии единых ценностей у них (сценарий «война против всех»).

И.Г. Тарусина добавляет еще одну промежуточную структуру - фрагментированную. При ней элиты консенсусны, но не достигли единого понимания норм отношений. Различия установок и элитных структур образуют в сумме систему координат межэлитного взаимодействия Там же.

А.В. Дахин создал модель конкуренции, которая в иных терминах раскрывает те же процессы Дахин А.В. Трансформации региональных элит: на примере Нижегородской области // Полис. 2003. № 4. С. 116-119.. Модель «враждующей демократии» сходна с поведением разделенной властной структуры в терминах И.Г. Тарусиной. Модель «доверяющей демократии» близка к консенсусно-единой структуре. Модель «враждующей демократии» складывается при непримиримой борьбе между органами власти. Отношения неустойчивы. В основе - недоверие, отчуждение и «смертельная борьба» между элитами.

Модель «доверяющей демократии» закрепляется в случае, если формальные и неформальные правила конкуренции становятся общепризнанными. Становятся возможными компромиссы и стратегическое планирование курса. «Системные» группировки, способные к диалогу и компромиссам, объединялись против несистемных.

Сохраняется, а во многих регионах преобладает номенклатурный принцип. Он означает продвижение в административную элиту либо финансово-промышленные группы. Отношения в них управляются по системе формальных и (чаще) неформальных связей, негласных правил поведения. Способы рекрутирования зависят от личных предпочтений руководителя, то есть основаны на патрон-клиентарных отношениях. Во многих регионах слаб «политический рынок», не развита инфраструктура конкурентной политики (свободные СМИ, Интернет, возможность достичь высокого статуса вне и вопреки государственной бюрократии).

Региональные элитные кланы - это устойчивые политико-экономические группы. Они объединены общими интересами, консолидированы вокруг руководителей исполнительной власти - губернаторов, президентов, мэров. В основе внутриэлитного единства - отношения личной зависимости и преданности патрону. Именно личная преданность лидеру - важнейший неформальный механизм рекрутирования правящих групп. Вместе с тем политическая элита региона обычно разделена на много соперничающих кланов, и это дробление тянется вниз, на местный уровень Пыресева О.А. Политический конфликт в современной России: сущность особенности и пути разрешения. Дисс. канд. полит. наук, 2000 - С.146.

Противовесом номенклатурному принципу является конкурентная и гласная рекрутация элит. Она чаще всего проявляется в регионах с высоким уровнем развития урбанизации и культурно-образовательного комплекса. Данный вид рекрутации связан с партисипаторным типом политической культуры, влиянием западной деловой культуры. Идет, хоть и не повсеместно, профессионализация элит, особенно на уровне неформального окружения руководителей регионов и госслужащих среднего звена.

Формирование политических элит в республиках РФ своеобразно по своим каналам и методам, как показал Р.Р. Галлямов Галлямов Р.Р. Правящая политическая элита Башкортостана: динамика рекрутации в позднесо-ветский и постсоветский период (1986-1999 гг.) // Элитизм в России: за и против. Пермь, 2002.:

1) в отличие от краев и областей, республики сохранили преемственность кадров номенклатуры;

2) в начале 1990-х гг. произошла мощная этнизация элит;

3) элиты республик добились повышенного статуса и ресурсов власти в рамках курса «обретения» суверенитета;

4) преимущества в назначении имеют выходцы из сельских местностей, что помогает воспроизводить номенклатурные порядки и обеспечивать покорность авторитарному лидеру республики;

5) традиционалистская культура элит вследствие их происхождения и карьерного пути проявляется в неприятии реальной оппозиции, в землячестве и корпоративизме; она нацелена на воспроизводство норм прошлого.

Источники внутриэлитной консолидации зависят, прежде всего, от преобладающих типов политической культуры. Для республик с преобладанием «титульных» народов такие источники часто - родство, землячество, общий язык и социально-профессиональное происхождение. Характерно, что республики с преобладанием русских в этноструктуре почти всегда имеют более конкурентные модели набора элит (Карелия, Удмуртия, Марий Эл). Они мало чем отличаются по элитогенезу от областей и краёв, где преобладают политико-хозяйственные интересы, а не родство в принципах набора «команд». Общим качеством для всех следует признать личную преданность лидеру и иерархию полномочий внутри клиентелы.

Итак, изученные варианты внутриэлитных отношений подтверждают разнотипность региональных органов власти, низкую их консолидированность, политико-идейную ангажированность. Идет соподчинение региональных интересов федеральным; элиты регионов становятся более расколотыми и неоднородными из-за отсутствия эффективных механизмов и институтов лоббирования. Они становятся более зависимыми или управляемыми из центра. Сужается ресурсная база и поле политического маневрирования. Во многих регионах отмечено «дряхление» многолетних моделей авторитарного взаимодействия. Институты и практики отношений между органами власти теряют идеологическую «нагруженность».

При всех противоречиях и движениях будет идти консолидация власти в России - как по вертикали, так и по горизонтали. Консолидация более характерна для вертикально интегрированных структур с участием и региональных, и общероссийских группировок. Собственно региональные органы, напротив, дробятся и теряют политическое влияние. Эти процессы открывают путь к более активному взаимодействию федерального и регионального уровней власти.