Глава 4

СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАЦИИ

Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов: это не только эффективный способ управления государством, но и соответствующее политическое поведение участников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное «измерение» жизни общества. В настоящее время актуальность сравнительных исследований проблем федерализма чрезвычайно высока.

Термин «федерализм» происходит от латинского foedus соглашение». Как политический принцип федерализм фактически «вырос» из т.н. федеральной теологии, зародившейся 5 католическом социальном учении (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на почву североамери¬канского континента, где и послужил базисом создания ново-; общества и государства. Основой федеральной теологии была идея добровольного, ненасильственного соглашения, выступающего необходимой основой прочности любых гражданских институтов.

Таким образом, выражением глубинной сути и духа федератизма можно считать принципы соглашения, доверия, добровольного согласия по принятию участниками соглашения ряда обязательств, принципы партнерства, компромисса. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, «защищая» меньшинство от «тирании большинства» и являясь тем самым одной из ипостасей -плюрализма. По мнению Винсента Острома, федерализм есть «идеология подлинно самоуправляющегося общества», альтернатива централизованной властной вертикали.

В настоящее время в связи с модификациями, которым подвергаются «традиционные» федерации (США, Германия, Швейцария и др.), серьезными процессами регионализации и децентрализа¬ции, развивающимися в изначально унитарных государствах (Великобритании, Франции), а также развитием идей построения межгосударственных союзов на принципах федерализма, пробле¬мы федерализма и федерации приобрели как практическую, так и теоретическую актуальность. Возрастает роль компаративных ис¬следований федераций как значимого направления в политичес¬кой науке.

Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органа¬ми власти и управления, построенные на основе разделения вла¬стей и наличием права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уотте, «сущностью федерализма как норма¬тивного приниципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».

Федерализм и федерация

Важно понимать, что федерализм нетождествен федерации, при этом характер взаимоотношений между этими двумя поня¬тиями можно рассматривать по крайней мере в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм является общественной идеоло¬гией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация — это дескриптивное понятие, описывающее конкрет-ное институциональное воплощение принципа федерализма (по¬этому федерации столь различаются между собой: основываясь всякий раз на принципе федерализма, его воплощение институ¬ционально может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

Несколько другой подход к выявлению характера взаимоотно¬шений федерализма и федерации предложил известный амери¬канский исследователь федерализма Д.Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные по¬нятия, основное различие между ними заключается в масштабе.

Так, федерализм — это родовое понятие, обозначающее тип поли-тической организации, в то время как федерация представляет собой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов — федеральных политических сис¬тем — выступают союзы, конституционно децентрализованные союзы, конфедерации, федеративно подобные отношения, ассо¬циированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды. По убеждению Элазара, «все конституциональные формы федерализма призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единства управления политикой в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего госу¬дарства, либо его составляющих»4. Основным различием между политическими формами, вопло¬щающими приницип федерализма, фактически становится сте¬пень их централизации (или нецентрализации). Так, в отличие от союза, в Федерации образуется федеральный центр, который, как и составные территориальные единицы, может напрямую апелли¬ровать к гражданам, получая от них мандат на те или иные дейст¬вия и даже на отмену тех или иных решений территорий.

Важно подчеркнуть, что принцип, идеи и дух федерализма могут использоваться не только на национальном, но и на наднациональном уровне. Так, Европейский Союз, очевидно, не является и не может являться унитарным образованием, но следует федеративному лозунгу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей — государств-членов и регионов. Взаимное уважение сторон, поиски компромисса, плюрализм, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью общеевропейской конструкции, эти принципы более всего соответствуют такому многосоставному объединению, как ЕС.

Идеи федерализма играли важную роль начиная с самых пер¬вых этапов европейского объединения, однако в 50-е г. XX в. размах федералистского проекта оказался чрезмерным, и интеграция пошла по пути функционального — постепенного, секторального объединения. Поворот к федерализму происходит в 80-е г.; он был связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста. В настоящее время идет сложный процесс развития ЕС в гибридную систему, сочетающую начала федерализма и конфедерализма (в рамках наднационального подхода) и межправительственного подхода. По-видимому, эволюция Союза будет проходить в границах т.н. «конфедеративно-федеративного континуума», ЕС станет союзом государств и граждан, имеющим свою конституцию, где полномочия, в соответствии с принципом субсидиарное™, разграничены между наднациональными институтами, государствами — членами ЕС и составляющими их регионам.

Структурные характеристики федерации

Итак, федералистские подходы практикуют многие страны; к концу XX столетия в мире насчитывалось 25 федеративных государственных устройств. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по национальному, конфессиональному и лингвистическому составу и пр.

Исторически федерации возникали в разное время (существуют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникновение и развитие федеративных политий имеет свои особенности, более того, особенности складывания федеративной системы и сегодня могут проявляться в сохранении достаточно причудливых институциональных решений. Одно из них, о котором стоит рассказать подробнее, — институт «коллегии выборщиков» при выборах президента США. Это единственная демократическая страна в мире, где кандидат в президенты, набрав большинство голосов по стране, может проиграть выборы. Так, в 1992 г. независимый кандидат в президенты США Р. Перо получил 19% голосов избиратели и 0% (!) голосов выборщиков, на выборах 2000 г. А. Гор на-брал по всей Америке на 200 тыс. голосов избиратели больше, од¬нако все же проиграл Бушу в пересчете на голоса выборщиков.

Как сложился такой причудливый институт, не имеющий прямых аналогов в мире, как «коллегия выборщиков», который, будут разработанным в конце XVII в. отцами-основателями США, дожил до наших дней в мало изменившемся виде? На заре американской независимости вопрос о том, как следует избирать президента страны, решался в ходе ожесточенных дебатов (ясность, по¬жалуй, была лишь в том, что первым президентом должен стать Джордж Вашингтон). При этом объединяющиеся в свободное государство штаты стали требовать, чтобы им дали решающую роль при выборах президента как гарантию того, что центральное пра¬вительство не лишит их самостоятельности, за которую их граждане проливали кровь в Войне за независимость. С другой стороны, отцы-основатели были убеждены, что столь важный выбор нельзя доверить массам, а непосредственное избрание президента надо поручить группе специально отобранных наиболее достойных и информированных лиц, которые смогут руководствоваться национальными интересами в высшем смысле слова. Итогом дебатов стало утверждение концепции выборщиков — здесь воплощались как идеи отцов-основателей о непрямой демократии через «лучших граждан», так и идея прав американских субъектов федерации — штатов. Вопрос о том, как «выбирать выборщиков», штаты решали самостоятельно: в одних штатах это было право всех допущенных до голосования граждан, в других это делали легислатуры штатов. Число выбощиков от каждого штата должно было быть равным числу законодателей, которые представляют данный штат в обеих палатах конгресса. В настоящее время «коллегия выборщиков» состоит из 538 человек, наибольшее представительство — у Калифорнии (55 человек), наименьшее (3 человека) — у нескольких малых штатов (Вермонта, Мэна, Вайоминга, Делавэра).

Каждые десять лет число выборщиков увеличивается по итогам очередной переписи. Сейчас списки выборщиков составляют, как правило, местные отделения политических партий. Гражданин может проголосовать за список де-мократов или республиканцев, которые потом выразят его волю. В 48 штатах действует принцип «победитель получает все», то есть голоса не делятся: кандидат, получивший большинство голосов, получает все голоса выборщиков в этом штате (отсюда и несоот¬ветствие результатов по голосам граждан и голосам выборщиков). Лишь в двух штатах — Небраске и Мэне — действует пропорцио-нальная система распределения голосов выборщиков в соответст¬вии с голосами избирателей. Теоретически выборщик может пренебречь волеизъявлением народа, однако такие случаи крайне редки, имена «недисциплинированных» выборщиков сегодня уже никто не помнит. Отметим, что ни одно положение американской Конституции не вызывало, пожалуй, столько критики как инсттут «коллегии выборщиков» президента, однако он сохраняется, отражая историю становления американского федерализма.

Коль скоро решение в пользу федеративной государственности принято, важнейшая задача состоит в том, чтобы выработать такой дизайн политических институтов федерации, который наилучшим образом обеспечивал бы ее выживание и развитие, а также предоставление экономических и политических благ гражданам, оправдывающих само ее существование.

Как уже было подчеркнуто выше, институциональный дизайн у федераций отличается крайним разнообразием, тем не менее выделяют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

-верховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих федерацию единиц — субъектов федерации;

-две структуры управления (федеральная и региональная), каждая из которых непосредственно связана со своими гражданами;

-обеспечение баланса власти и управления между уровнями федерации;

-формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определенные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

-обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента; посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями; институты и процедуры для облегчения сотрудничества в областях совместной компетенции или пересечения сфер ответственности6.

Дуальный и кооперативный федерализм

Один из наиболее проработанных подходов к пониманию природы федерации как формы государственного устройства восходит к опыту конституционного оформления федерации в США, которые до сих пор считаются одним из классических примеров этой формы государственного устройства в современном мире. Этот подход (концепция дуального федерализма) основан на том, что оба уровня в федерации — федеральный и региональный — обладают собственными источниками легитимации власти и полномочий, при этом каждый властный уровень обладает значительной автономией в своей сфере юрисдикции. Таким образом, «в федеральной системе каждая власть обладает суверенитетом в собственной сфере ответственности, поскольку полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ею другой властью».

Концепция дуального федерализма может иметь и иную интер¬претацию, когда акцент делается на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (англо- и франкоканадцев в Канаде). Отсюда природа федерации определяется как диархия (двоевластие).

Конституционные основания американского федерализма в об¬щем виде состоят в установлении территориального разделения власти и функций между национальными и региональными орга¬нами власти, обеспечении представительства правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, наконец, установлении Верховного Суда в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями. Обратим внимание, что если отношения между штатами и Вашингтоном имеют федеративный характер, то отношения между самими штатами конфедеральны, что подчеркивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений: как конституционные единицы все штаты имеют равный статус .

Следует отметить, что концепция дуального федерализма дав¬но подвергается критике в самих США, поскольку уже не отражает реальности американского федерализма. Дуальный федера¬лизм постепенно замещается концепцией кооперативного федерализма. В США дуальный федерализм традиционно связывают с идеями и деятельностью консерваторов, а кооперативный, на¬против, с либералами, хотя в реальности все обстоит значительно сложнее. Концепция кооперативного федерации и ее субъектов. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются как региональные объединения групп субъектов федерации (кооперация по горизонтали), так и :собые федерально-провинциальные органы, которые имеют со-зещательный характер и задача которых заключается в сглаживании трений между центром и регионами, поиски компромиссов. Несмотря на совещательный статус, авторитет принимаемых эти-ча органами рекомендаций может быть очень высоким. Примером таких органов являются совещания премьер-министров федерации и провинций (или штатов) в Австралии, Канаде, Индии12. В Германии, где, как считают, кооперативный федерализм получил наиболее полное развитие, крайне популярны конференции, рабочие встречи, совещания министров федерации и земель, ведающих однопорядковыми вопросами.

Федерализм как процесс

Федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобализации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация находится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциям

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года стали пер-

: Современный федерализм... С. 12.

Схема3

1789

а)

1982

б)

2020

в)

вым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные изменения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет контуры политического дискурса в США. Изменение распределе¬ния объема полномочий между уровнями в США иллюстрирует схема 3.

Активная общественная дискуссия по изменению системы федерализма развивается в настоящее время в Германии. Противники «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцентом на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конкурентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную конкуренцию между субъектами германской федерации.

Классификации федераций

Современные федерации можно группировать по ряду дифференцирующих признаков.

Так, выделяют договорные и конституционные федерации. Если федерация формируется «снизу вверх», на основе соглашения между входящими в нее регионами, то такую федерацию можно назвать договорной. К этому типу федераций относятся США, Швейцария, Танзания. Как правило, в договорных федерациях субъекты отличаются более высоким уровнем политической автономии. Федера¬ции, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе конституции, называют конституционными; к этой группе относятся Германия, Индия, Пакистан, Мексика. Различия между договорными и конституционными федерациями в значительной мере условны. Так, в Бельгии федерация была окончательно утверждена внесением соответствующей поправки в Конституцию в 1993 г., однако этому итогу предшествовали напряженные переговоры (и договоренности) между сообществами, длившиеся около двух десятилетий. К тому же элементы договорного процесса и конституционного урегулирования могут развиваться параллельно.

Различают федерации симметричные и асимметричные. Симметричная федерация означает однородность и равноправие составляющих федерацию субъектов, обычно симметричные федерации возникают «снизу», на основе союза государств. Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образова¬ния (примеры: провинции и территории в Канаде, штаты и ассоциированное государство — Пуэрто-Рико — в США) или же федерация зключает только субъекты, однако они имеют разные статусы и пользуются разными правами (пример: Российская Федерация). В некоторых федерациях имеются федеральные владения, как правило, это небольшие прибрежные территории или острова без стабильного населения. Иногда в федерациях элементами особого статуса пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством). Такие резервации есть в США, Австралии.

Каждая симметричная и асимметричная федерация имеет свои достоинства и недостатки. В принципе можно говорить о том, что симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может как раз представлять собой адекватный ответ на объективно суще¬ствующие различия между субъектами, она опирается на социально-экономические, исторические, культурные, этнические и иные различия между территориями государства. В случае серьезных различий искусственное выравнивание может принести только вред, способствовать территориальной дезинтеграции государства. К тому же само разграничение симметричных/асимметричных федераций является достаточно спорным, идеально симметричных федераций нет, поскольку даже конституционно симметричная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наиболее часто она проявляется в неодинаковом представительстве ре¬гионов в верхней палате парламента (пример: представительство федеральных земель ФРГ в бундесрате).

Еще одним дифференцирующим признаком является подход к выделению субъектов федерации — территориальный, не предполагающий учета этнического фактора, или национально-территориальный, когда границы субъектов федерации совпадают с границами расселения этносов. Оба эти подхода не стоит абсолютизировать, каждый может продуктивно использоваться с учетом конкретной ситуации. Следует, однако, указать, что территориальный подход может вызывать излишнюю централизацию, игнорирование коллективных прав компактно проживающих этнических общностей. С другой стороны, акцентирование этнического фактора, попытка решить национальный вопрос посредст¬вом федеративного выбора может подорвать единство федерации, приводя к мощной политизации этничности. Поэтому в многоплеменной нигерийской федерации национально-территориальный принцип был использован «наоборот», он был учтен для того, чтобы отвергнуть строительство федерации по племенному подходу («каждому племени — свой субъект федерации»). Напротив, тридцать штатов Нигерии были созданы таким образом, чтобы «растворить» племена по разным штатам, раздробить этносы с тем, чтобы ни в одном штате не доминировало бы какое-либо племя и тем самым создавались условия для формирования единой нигерийской нации. В этих же целях даже столица была перенесена на «чистое» место, свободное от межплеменных распрей. Схожий подход использован, как ни странно, в Швейцарии, где административные границы между субъектами федерации (кантонами) не совпадают с границами расселения языковых общностей.

Дифференцирующим федерации признаком является и подход к формированию второй {верхней) палаты парламента, которая вы¬ражает специфические интересы субъектов федерации (такой палаты нет в Танзании, Венесуэле, на Коморских островах, в ОАЭ). Выделим основные способы формирования вторых палат.

1. Депутаты избираются прямым голосованием населения соответствующих субъектов федерации. Так, в США сенаторы избираются прямым голосованием с 1913 г., по два сенатора от каждого штата (независимо от численности населения) сроком на шесть лет. В Швейцарии в совет кантонов избирается по два представителя от каждого кантона на четыре года. В Бразилии сенат избирается на 8 лет — от каждого штата и федерального округа по три сенатора и одновременно по два их заместителя.

2. Депутаты второй палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации. Так, в Австрии Федеральный совет формируется парламентами земель исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земли (земля с наибольшей численностью населения имеет 12 мест, однако каждая земля должна иметь не менее трех представителей).

3. Депутаты второй палаты не избираются, но назначаются правительствами субъектов федерации, федеральным правительством или главой государства. Так, в Германии 68 членов бундесрата назначаются правительствами земель исходя из численности населения земли и имеют не менее трех и не более шести представителей (отметим, что, согласно разъяснению Конституционного суда, бундесрат не является палатой парламента, поскольку не избирается посредством прямых выборов. Бундесрат является федеральным законодательным органом, который действует совместно с нижней палатой германского парламента — бундестагом). В Ка¬наде сенат формируется генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра: десять провинций разбиты на четыре группы, каждая из которых имеет по 24 сенатора (маленькие провинции имеют от четырех до десяти сенаторов, наиболее крупные — Онтарио и Квебек — по 24 каждая). Территории имеют в сенате по од¬ному представителю.

4. В федеративном государстве может действовать более сложная — смешанная — система, при которой часть членов «палаты регионов» могут избираться населением, а другая часть — избираться парламентами субъектов или назначаться органами государственной власти. Так, сложная система действует в Королевстве Бельгии: 40 членов сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 — от Фландриии фламандского населения Большого Брюсселя, 15 — от Валлонии и франкоязычного населения Большого Брюсселя), 21 избирается коммунальными советами, 10 кооптируются избранными сенаторами (шесть от Фландрии и четыре от Валлонии). Помимо этого, в состав сената входят сенаторы по праву — дети или родственники королевской семьи). В Индии большая часть Совета штатов избирается законодательными собраниями штатов и союзных территорий, а 12 членов Совета назначаются президентом из лиц, имеющих особые заслуги. Интересно, что представительство в Совете штатов не пропорционально населению штатов — штаты имеют в Совете от 1 до 34 представителей.

Различными способами реализуется в федеративных государствах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов, в целом эти способы могут быть сведены к пяти основным вариантам.

1. Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов (примеры: Танзания, бывшие Югославия и Чехословакия). Такой подход к размежеванию компетенций чреват бесконтрольным расширением компетенций федерации, поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена.

2. Конституция устанавливает исключительную компетенцию субъектов федерации (это обычно вопросы культуры, образования и т.д.), сферу, в которую федерация не может вмешиваться. Это редкий способ размежевания компетенций, в настоящее время он не используется.

3. Конституция устанавливает две сферы компетенций — федерации и ее субъектов (примеры: Швейцария, Канада, Аргентина и др.). Конституция может давать перечень компетенций, однако иногда четко перечислены только компетенции федерации, а компетенции субъектов охарактеризованы в «негативном плане» сказано, какие меры федерация не вправе применять по отношению к субъектам. Так формулирует соответствующие положения Конституция США.

4. В Конституции могут быть указаны три сферы компетенции: федерации, субъектов федерации и сфера совместной (сов¬падающей, конкурирующей) компетенции. Так, среди конституций федеративных государств наиболее подробный перечень содержится в Конституции Индии 1950 г., где названо 97 вопро¬сов, относящихся к ведению федерации, 47 вопросов совпадающей компетенции и 66 вопросов ведения штатов. В Германии в Основном законе, помимо сфер исключительной компетенции федерации и федеральных земель, перечислены сферы конкурирующей компетенции. Это означает, что федеральная земля правомочна принимать законы в этой сфере лишь до тех пор, пока эта сфера не «покрыта» законами федерации, после чего все принятые ранее на земельном уровне законы в этой сфере автоматически упраздняются.

5. Конституция дает перечень только двух сфер компетенций: федеральной и совместной (примеры: Пакистан, Нигерия).

Федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком — для сохранения и развития он нуждается в рамочных условиях. Крайне важным фактором, определяющим стабильность фе¬деративного устройства, является прочная партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные партии», в рамках которых политики одного уровня состоят в постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Так, в США особенности истории становления и разви¬тия политической системы способствовали становлению интегрированных партий, растущих снизу. При этом особую роль здесь сыграло самое широкое использование выборов при замещении должностей. Однако добиться подобного смогли не только амери-канцы. В Германии после окончания войны политические партии восстанавливались или создавались снизу, и лишь затем формиро¬вались общефедеральные организации, тем самым местные организации заполняли политический вакуум, существующий на федеральном уровне. В настоящее время списки партий формируются не на федеральном, но на земельном уровне.

Иная ситуация сложилась в Канаде, где подобную систему построить не удалось. Это связано с особенностями формирования канадской федерации. Так, в ЗО-е г. XX в. главным институцио¬нальным конфликтом внутри федерации был конфликт между наиболее мощными провинциями — «тяжеловесами» (Квебеком и Онтарио) и западными провинциями, которые присоединились к федерации на особых условиях. Фактически до 30-х г. они не имели возможности распоряжаться своими природными ресурсами. В конце 20-х г. западные провинции начали поднимать вопрос о равном статусе. Однако обе федеральные партии — либералы и консерваторы — были в первую очередь заинтересованы в поддержке Квебека и Онтарио (хотя их организации в западных провинциях не были согласны с позицией федерального партийного руководства). В итоге в ответ на конфликт стали формироваться новые партии, разрушающие интегрированную систему (Партия социального кредита в провинции Альберта и Национальный союз в Квебеке). Затем появились партии, участвующие только в выборах на федеральном уровне, например, Партия реформ. Та¬ким образом, связь между партийной политикой федерального и провинциального уровней оказалась прерванной.

Иными словами, столкнувшись с проблемой недостаточного представительства, восточные провинции поставили под сомнение институциональные основы канадской федерации, однако обсуждать эти вопросы в прежних институциональных рамках было невозможно, поэтому они и приступили к созданию новых партий. Единство партийной системы было нарушено, исчез основной источник стабильности федеративного государства — наличие интегрированных партий.

Как соотносятся между собой федерализм как форма государ¬ственного устройства и демократический политический режим? Среди специалистов нет единодушия по этому вопросу. Основная идея доминирующего до недавнего времени подхода заключалась в том, что, создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов» — вертикальную, федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Т.Джефферсону, «фе¬дерализм есть территориальная форма демократии»). Иными словами, федерация должна создавать больше условий для демократического и меньше — для авторитарного политического режима. «Федералистская революция» развивается параллельно с демократизацией; готовность общества и государства к реализации федеративных подходов можно считать индикатором его демократической зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как демократии, не в силах реализовать федеративные проекты.

Практика, однако, свидетельствует о том, что политический режим федеративных государств может быть различным, он может характеризоваться различными уровнями демократии и свободы. Таким образом, федеративное государственное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Уильям Райкер в свое время писал о том, что «местное самоуправление и личная свобода могут сосуществовать с высоко централизованным унитарным правлением в Великобритании, а диктатура Варгаса в Бразилии может сосуществовать с федерализмом». Сравнение демократиче¬ских политических систем показывает, что федеративные государства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными. Однако в тех случаях, когда страны имеют глубокие этнические, культурные или социально-экономические различия между территориями, федеративное устройство будет являться более демократическим. Последние десятилетия выявили новые тенденции и закономерности и развитии федерализма:

-расширение применения федеративной формы государственного устройства;

-формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным целям (пример новой бельгийской федерации);

-параллельное развитие процессов децентрализации и централизации; отход от оценки асимметричности федерации как некоей патологии в федеративном порядке, сознательное использовании принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;