Глава 1. Регион как уровень политического анализа

Политические процессы, принятие решений и распределение общественных благ не может происходить в пространственном вакууме, но структурированы, или ограничены, пространством. Пространство — один из основных, базисных факторов, воздействовавших на формирование и функционирование политических систем. Основной пространственной общностью, доминирующей системой, организующей указанные процессы, считалось до не¬давнего времени государство-нация. «Со времен Французской ре¬волюции национальное государство стало доминирующей, а скоро и почти единственной легитимной формой политической организации, а также основным «двигателем» коллективной идентичности». Современная система государств построена по западноевро¬пейской модели, государства Западной Европы прошли через бо-лезненный процесс национальной интеграции, «собирая» территории и создавая мощные органы управления в метрополи-тенских центрах, развивая национальные рынки. Соответственно, и исследователи уделяли явно приоритетное внимание этой форме политической организации общества.

В настоящее время стройная и строгая система национальных государств «размывается», идет процесс частичной передачи суверенитета на наднациональный и субнациональный уровни. Так, в Западной Европе активно развивается процесс становления европолитии, где, наряду с национальным, леги-тимные уровни правления существуют «выше» и «ниже» уров¬ня государства.

С середины 70-х — начала 80-х годов прошлого века Западная Европа и Америка пробудились для интенсивного, глубокого и разностороннего интереса к регионам, регионализму, региональным исследованиям. Оказалось, что региональные подходы пред¬ставляют собой наиболее разумный ответ на вызовы европейского и американского территориального разнообразия, ключи к его пониманию. Регион — это уникальная, постоянно изменяющаяся ситуация, субъект, который сам себя выстраивает в результате сложной игры коалиций, групп, мест, ценностей, норм. Причем система этих рамок открыта и специфична для каждого региона. Регионы объединяют людей и дополняют друг друга, сосуществу¬ют; их корни лежат в глубокой внутренней связи людей с опреде-ленными территориями.

В политическом словаре термин «регион» появился относи¬тельно недавно, ему предшествовало понятие «провинция» — со¬бирательное имя для территориальных сообществ. Понятие «провинция», однако, страдало неким культурным «комплексом не¬полноценности», отсталости, в то время как «регион», напротив, был подчеркнуто нейтрален.

Первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. Так, в географии использовалось понятие «природный регион» — территория, объе¬диненная общими характеристиками климата, рельефа, почвы и пр., — восходящее к трудам Гумбольдта. Позже появляется «экономический регион», используемый в работах, посвященных процессам индустриализации. В политической лексике термин «регион» используется либо для обозначения внутригосударственной административной единицы, либо для обозначения группы госу¬дарств. Таким образом, в этом случае регион относится к уровню «выше» или «ниже» уровня государства-нации. Наконец, возникает идея «культурного региона» — территории, объединенной тра¬дициями, культурой, языком.

Крайне показателен исторический сдвиг в отношении к терми¬ну «регион». В конце XIX столетия, когда «регион» появляется в политическом словаре, отношение к нему было преимущественно отрицательным, поскольку политический регионализм, прежде всего французский и итальянский, воспринимался лишь как угроза национальному единству. Спустя всего пятьдесят лет отношение изменилось кардинальным образом: региональные идентичности и политические культуры, региональное политическое представительство становятся признанными темами официально¬го дискурса в странах Западной Европы.

Процесс становления региона как одного из важных фокусов политической идентификации, подъема региона «как воли и представления» в Западной Европе требует объяснений. Перри Андерсон выделяет три движущие силы его развития:

1) усиление пространственной неравномерности экономичес¬кого развития послевоенного капитализма и развитие феномена «депрессивного региона»;

беспрецедентная культурная гомогенизация в странах Западной Европы; европейская интеграция, создание системы коммунитарных институтов и как компенсаторная реакция — укрепление регионального измерения европейского политического процесса2.

В большинстве стран ряд областей принятия решений и особенно непосредственная реализация принятых решений, а также распределение и оказание широкого спектра услуг совершается на субнациональном уровне. Диффузия власти, интеграционные процессы и процессы глобализации находят самые разнообразные ответы в регионах. При этом оказывается, что унитарные централизованные государства труднее адаптируются к новым системам взаимоотношений, новым вызовам и проблемам по сравнению с государствами федеративными и децентрализованными, где субнациональные единицы пользуются широкими правами.

Регион становится важным уровнем политического действия и диалога, местом, где национальные, наднациональные и глобальные силы встречают местные требования и нужды, региональные и мест¬ные сообщества. Регионы играют все более важную роль в нацио¬нальном политическом процессе, хотя здесь опыт государств существенно различается. Так, во Франции и Италии региональные структуры создаются медленно, зачастую болезненно. Они постепенно набирают политический вес, расширяется объем их полномочий и уровень ответственности. В Германии, напротив, сильная федеративная государственность обусловила ведущую роль федеральных земель (регионов) в укреплении регионального измерения интеграции. В США «революция деволюции» ведет к расширению компетенций субъектов федерации штатов и проводимой ими политики.

РЕГИОН (1). «Хартия регионализма», принятая Европейским парламентом в 1988 году, определяет регион как гомогенное пространство, при этом гомогенность устанавливается на основе таких критериев как: физико-географическая общность; этническая, языковая, конфессиональная или культурнаяобщность населения; общее прошлое;общность хозяйственных структур (хозяйственного профиля). Важно отметить, что не весь набор указанных критериев должен присутствовать в каждом конкретном случае в обязательном порядке, вполне допустима и преобладающая роль одного или двух критериев. Их совокупность всегда образует неповторимое сочетание, особую региональную ситуацию (регион-как-ситуа-ция), вечно особый характер взаимодействия людей и места. Регион — наиболее «созревшая часть территории страны».

Схожее определение региона дает американская исследовательница Энн Маркузен, добавляя еще один критерий: на пространственной шкале она располагает регион между городом и государством. Энн Маркузен определяет регион как исторически сложившееся территориальное сообщество, обладающее физической средой, социо-экономической, политической и культурной средой и пространственной структурой, отличной от других крупных территориальных единиц — города и нации5. Это определение отграничивает регионы посредством их контрастов и отличий друг от друга и расположения на пространственной шкале. В отличие от региона город представляет собой особую форму поселения, функции и структура которого не зависят от места расположения, в то время как нация есть особый тип региона, обладающий политическим суверенитетом6. Регион, в большой степени, чем другие пространственные единицы, есть место встречи человека и природы, он близок и конкретен.

Известный российский географ Л.В. Смирнягин выделяет у региона два наиболее существенных признака: внутреннюю целостность (иное название гомогенности) и специфику, необходимую для различения регионов (очевидно, что границы между регионами представляют собой не «волосяные» линии, но скорее широкие полосы, влияние факторов, определяющих один регион, постепенно ослабевает и нарастает влияние факторов, определяющих иную региональную ситуацию).

Развивая идею Бенедикта Андерсона, обращенную к нации, регион также можно представить себе как воображаемое сообщество (причем сообщество изначально воображаемое как ограниченное), как «глубокое горизонтальное братство», когда один регион будет отличаться от другого стилем воображения. Однако, если нация, по Андерсону, предстает одновременно как открытое и закрытое (суверенное) сообщество, то регион — сообщество открытое.

«Уловить» употребление термина «регион» не всегда просто, как правило, приходится исходить из общего контекста той работы, в которой этот термин употребляется. Так, существует гео- или внешнеполитическое понимание региона, когда этот термин относится к целой геополитической зоне, то есть группе стран, которые по ряду параметров больше связаны друг с другом, нежели с иными странами. В этом случае речь может идти, скажем, о Центральной и Восточной Европе, Содружестве Независимых Государств или тем более о Европейском Союзе. Возможна культурно-философская трактовка ре¬гиона (речь при этом идет о регионе внутри страны), когда регион понимается как особый микрокосм с нечеткими границами, жители которого обладают особым менталитетом. Можно подходить к региону географически, ставя во главу угла однородность физической среды. Наконец, существует и административно-юридическая трактовка региона: в этом случае он выступает как административно-территориальная единица (область, земля, штат, кантон и пр.).

В политической науке регион (2) рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит региональная политическая жизнь. Административно-территориальные границы превращают регионы в ячейки политического пространства. Оле Вевер называет такие регионы «микрорегионами». Политический регион, таким образом, может рассматриваться как комплексное взаимодействие между набором идей, установок, политических институтов и сил среды. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и организаций, действующих на определенной территории, представляющей собой фрагмент территории государства.

Понятие регион фиксирует внимание на определенном уровне политических отношений. Это массовый уровень политики, непосредственно связанный с деятельностью общества, здесь прямо осуществляется взаимодействие власти и населения. С точки зрения политической проблематики понятие и сущность региона представляют собой как уровень, так и субъект политики. Важно отметить, что границы регионов (1) могут не совпадать с административно-территориальными границами (регионами (2)), но «сечь» их границы. Это далеко нередкий случай. Скажем, историко-культурный регион Швабия в Германии занимает части тер¬риторий двух федеральных земель — Баварии и Баден-Вюртем-берга. Еще один пример, земля Нижняя Саксония, земля откро¬венно искусственная, единство которой не имеет исторических подтверждений.

Итак, сама многозначность понятия «регион» отвечает слож¬ным политическим реалиям, пришедшим на смену модернистского проекта, в котором единственным уровнем политического анализа выступало государство- нация. Таким образом, универсального оп¬ределения понятия «регион» не существует.

Перейдем к родственным понятиям.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА — проблема, включающая три измерения, три дисциплинарных подхода к региональным исследованиям. Три измерения региональной проблемы:

-политическое — исследование проблем регионализма и феде¬рализма (в более общем виде дихотомии «центр — периферия»), региональных политических процессов, региональных элит, региональных политических культур, региональных конфликтов, сепаратизма и пр.; экономическое — региональная (экономическая) политика, проблемы экономической децентрализации, бюджетный федерализм; культурное — вопросы регионального самосознания, региональной регионального характера.

Как видно, «поле» региональной проблемы занято в основном политическими сюжетами. Очевидно, что «разведение» трех изме¬рений достаточно условно, региональные исследования, по сути, междисциплинарны, поэтому для каждого исследования можно говорить лишь о ее основном векторе.

РЕГИОНАЛИЗМ (1) — стратегия региональных элит, направ¬ленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»). Это процесс самоструктурирования общества, политической и эконо¬мической мобилизации регионов. Регионализм отвечает регио¬нальной стратификации общества и направлен на извлечение преимуществ из естественного территориального деления современ¬ных обществ. Если в качестве цели выдвигается расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем регио¬нальной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя, таким образом, стабилизирующую функцию. Некоторые авторы называ¬ют возникающие структуры неосредневековыми — традиционные «контейнеры» политического процесса и политики вообще слабе¬ют, возрождаются новые, плюралистические и более дисперсные формации, напоминающие те, которые существовали в средние века (речь идет прежде всего о Ганзейском Союзе)10.

Важно подчеркнуть, что процесс регионализма не тождественен сепаратизму. Регионализм в отличие от сепаратизма нейтрален и не несет в себе деструктивный потенциал. Регионализм, достигая сво¬их крайних проявлений, может переходить в сепаратизм, но в этом случае он приобретает новое качество, следовательно, и именоваться процесс должен не регионализмом, но сепаратизмом.

Еще совсем недавно понятие регионализма было расплывчатым, невнятным, он понимался как нечто мелкомасштабное, провинци¬альное, имеющее весьма ограниченное значение, относящееся к решению второстепенных проблем организации политического процесса внутри государств. Радикальные сдвиги последних десятилетий — становление более комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности — коренным образом изменили ситуацию и крайне благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость и сила процессов регионализма существенно возросли, движение находит все более разнообразные проявления, «вооружается» собственной институциональной системой.

Регионализм может интерпретироваться по-разному. Так, очевидно, что необходимо проводить границу между регионализмом как внешнеполитическим курсом или даже совокупностью поли¬тических курсов, регионализмом как идеологией государственного вмешательства и регионализмом как экономико-политическим сотрудничеством государств, образующих, таким образом, региональные союзы или группировки. Надо отметить, что такое понимание культурное — вопросы регионального самосознания, регио¬нальной культуры, регионального характера.

регионализма (сотрудничество между странами и их объединение в блоки) доминировало в первые послевоенные де-В этом случае речь идет о региональной экономической интеграции, рассматриваемой одновременно как состояние и как процесс, а регионализм ассоциируется с протекционизмом в международных торговых отношениях. Таким образом, следует разделять регионализм глобальный и регионализм локальный.

РЕГИОНАЛИЗМ (2) — разнообразие региональных ландшафтов на территории национального государства или наднационального объединения. В этом случае его следует понимать как региональную дифференциацию.

РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях.

В контексте данной работы важно указать на основные факторы регионализации в современном мире, что позволит объяснить, почему это явление вызывает именно сейчас столь острый интерес. Понятно, что этих факторов множество, и в каждом конкретном случае наибольшую важность приобретают разные факторы.

Во-первых, глобальные процессы. В современном мире меня¬ется соотношение между глобальными и региональными составляющими мировой политики. Если ранее региональные проблемы находились в тени глобальных процессов, то сейчас регионализм оказывает все более заметное влияние на состояние системы международных отношений. Например, объединение Германии сыграло не последнюю роль с точки зрения темпов европейской интеграции и пересмотре системы военно-политических союзов.

Во-вторых, геополитические факторы. К ним относятся прежде всего географическое положение геополитического региона, спектр имеющихся природных и климатических ресурсов и их размещение, инфраструктурные системы, история региона и пр. От комбинации этих условий зависят и предпосылки, и скорость формирования региона.

В-третьих, экономические факторы. Например, приграничное экономическое сотрудничество играет важную роль в сближении как стран, так и регионов, лежащих по обе стороны границы. Так, экономическое сотрудничество с соседними регионами стало для северо-западных регионов России важным средством выживания в кризисных условиях.

В случаях, когда эти результаты закрепляются конституционно, можно говорить о процессе федерализации. Регионализм, следовательно, является основой, необходимым условием для развития федеративных отношений.

В-четвертых, культурно-религиозные факторы. И здесь значе¬ние имеет либо культурно-религиозная общность большого региона, которая оказывается дополнительным средством его консолидации, либо близость отдельных регионов страны конфессиональному кругу, в основном лежащему за ее пределами (скажем, близость Татарстана или Башкортостана исламскому миру).

РЕГИОНАЛЬНОСТЬ — территориальное измерение интегра¬ции, охватывающее все множество существующих (и сосущест¬вующих) между различными территориальными общностями сетей сотрудничества (к примеру, Северный совет, Совет государств Балтийского моря, Балтийский совет и все разнообразные двусторонние и многосторонние инициативы, развивающиеся на субнациональном уровне). Региональность получила особенно яркое выражение в Северной Европе в связи с реализацией концепции «Северного измерения».

Региональность (как, впрочем, и регионализм) не отрицает важности национального государства, не исключает другие формы и уровни управления. Напротив, разные формы — старые и новые — существуют параллельно, привнося плюрализм в само по¬нятие региональности. Региональность ориентирована на сети, потоки, проницаемые границы. Основными чертами региональности являются множественность структур и уровней управления, множественность акторов, множественность идентичностей1

РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ - динамика социально-экономического развития регионов. В процессе институционализации национальной региональной политики и вовлечения региональных политических элит в ее разработку и имплементацию региональное развитие становится более политизированным.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА (1) — сознательная деятель¬ность, направленная на оптимизацию размещения экономической деятельности по территории. Здесь крайне важно отметить принципиальное различие: если в странах Европейского Союза региональная политика — это деятельность именно экономического характера (то есть региональная экономическая политика — regional policy), то российские исследователи, как правило, используют этот термин по-другому, вкладывая в него следующее содержание: «политика в отношении регионов»или «региональное измерение политического процесса».

Региональная (экономическая) политика существует на национальном и наднациональном уровнях. Коммунитарная региональ¬ная политика — яркое свидетельство регионализации в зоне ЕС. Зародившись в послевоенные годы в форме мероприятий чрезвычайного характера, региональная политика затем приобретает характер постоянно действующего фактора. Необходимость сглажи-вания региональных диспропорций рассматривается ныне не как второстепенная задача, но как одно из важнейших условий оптими¬зации экономического развития. Межрегиональные диспропорции на территории ЕС действительно велики: речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производственном потенциале, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т.д. Понятно, что расширение ЕС на государства Центральной и Восточной Европы сделало эти диспропорции гораздо более острыми. В этом контексте одной из основных составляющих регионализма в ЕС становится поиск механизмов и путей смягчения этих диспропорций, эффективное рас¬ходование средств на мероприятия и программы региональной по¬литики. Рассматривая ее эволюцию, видно, насколько более дивер¬сифицированными и гибкими становятся ее формы и методы. Региональная политика переживала несколько этапов реформы, последний раз все ее финансовые инструменты были сведены в единую схему, что подразумевает четкое разделение ответственности. Сегодня региональная политика ЕС базируется на четырех ос¬новных принципах — концентрации (недопущении распыления средств); приоритете для программ, направленных на комплексное развитие территорий; принципе партнерства (взаимодействие и сотрудничество всех властных уровней — от местного до наднацио¬нального); наконец, принципе дополнительности (средства для мероприятий региональной политики используются в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них)16.

Европейский Союз полностью осознал, что без решения проблем регионов, смягчения диспропорций в уровнях социально-экономического развития между ними полноценное развитие интеграционных процессов, от которого выигрывали бы все регионы, невозможно. Более того, в перспективе необходимы региональные мероприя¬тия компенсационного характера, направленные на предотвращение негативных последствий для регионов, возникающих вследствие самой интеграции. Анализируя статистические данные о динамике из-расходованных ЕС средств на региональную политику, отчетливо зидно повышение ее роли. Расходы на нее, наряду с расходами на проведение общей сельскохозяйственной политики, стали крупнейшей статьей расходов, далеко потеснив все остальные. В целом мож¬но констатировать, что до сих пор региональная политика со своей задачей справлялась: сдерживала нарастание диспропорций и созда¬вала предпосылки для конвергенции регионов Евросоюза.

Отдельную область исследований, имеющих крайне важное практическое значение, представляет собой выделение регионов хтя целей региональной политики (районирование).

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА (2). В отличие от региональной экономической политики региональная политика (regional politics) находит выражение в двух различных формах. Во-первых, ее содержанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона. Во-вторых, региональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее хтя региона сообщество — другой регион, национальное правительство, внешнюю экономическую силу. В данном случае под ре-гиональной политикой фактически понимаются проявления политического регионализма, политика «снизу», «из региона».

Важно указать, что, наряду с национальным государством, по¬литический регион становится базовым понятием сравнительного политического анализа, без которого политическую компаративистику уже трудно себе представить. При этом региональный «срез» обладает важным преимуществом. Известный исследователь Арендт Лейпхарт, имея в виду национальные государства, заметил, что в распоряжении компаративиста находится «слишком мало случаев». Региональное поле политических исследований несравненно шире: в распоряжении исследователей оказывается достаточное для сравнения количество «случаев». Более того, кросс-национальные сравнения не дают исследователю исчерпывающего представления о политических процессах, поскольку эти процессытрансформируются от региона к региону, особенно в государствах с обширной территорией и существенным объемом компетенций, находящихся в распоряжении регионов. Соответственно, и последствия политических процессов будут неодинаковыми в разных регионах. Компаративный политический анализ должен, таким образом, обязательно включать как кросс-национальное, так и кросс-региональное измерение. Фернан Бродель писал, что разнообразие есть непосредственное следствие безграничности пространства, благодаря которой особенности той или иной местности, возникшие в глубокой древности, дожили до наших дней. Могучим нивелирующим силам современности не удалось их сокрушить. Поэтому сегодня мы имеем возможность изучать общества «по горизонтали», отграничивать регионы, сравнивать их и классифицировать.

Чем объяснить становление региона как фокуса политической идентификации?

Дайте несколько определений понятию «регион».

Что такое «регион» в политической науке?

Дайте определения понятиям «регионализм», «регионализация».

Каковы основные факторы, способствующие процессам регионализации в современном мире?

На решение каких проблем направлена региональная политика (государственная, на наднациональном уровне)?