II. Формы взаимодействия государства и молодежных организаций

1.Нормативно-правовое регулирование деятельности молодежных организаций

Впервые в России и в СССР система мер по реализации прав молодежи в обществе, и, с другой стороны, обязанности государства по защите этих прав, были закреплены в едином нормативно-правовом акте в 1991 г. С 1 июля 1991 г. был введен в действие Закон СССР “Об общих началах государственной молодежной политики в СССР”. Этим законом государство предоставляло определенный набор льгот молодым гражданам: в выделении участка земли, кредитовании жилищного строительства, обзаведения хозяйством, финансирование обучения. Особое место в упомянутом законе занимали нормы о взаимоотношениях учащихся и персонала учебно-воспитательных учреждений. Тем же законам всем зарегистрированным в установленном порядке молодежным объединениям было дано право законодательной инициативы (ранее, с 1977 г., это право имел комсомол).Формально Закон СССР является действующим в Российской Федерации хотя изменившиеся правовые и социально-экономические условия лишили его реальной базы для претворения в жизнь. Сегодня аналогичного федерального закона пока не принято. В связи с этим приходится констатировать, что довольно далеко еще до формирования зрелой, целостной, учитывающей всю национальную специфику государственной молодежной политики.

Сегодня нормативную основу проводимой в стране молодежной политики составляют:

- Указ Президента Российской Федерации “О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики” от 16.09.1992 № 1075;

- Утвержденные постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 03.06.1993 г. № 5090-1 “Основные направления государственной молодежной политики”;

- Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 г.;

- Федеральный закон от 18. 06. 1995 № 98-ФЗ “О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений”;

- региональные законы о молодежной политике.

Закон "Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 23 июня 1999 года. Закон устанавливает цели, принципы и приоритеты государственной молодежной политики , определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственной молодежной политики , принципы ее формирования и реализации. Большинство норм Закона направлены прежде всего на создание системного механизма поддержки общественно полезной экономической и социальной активности молодежи и молодежных организаций, на содействие молодым семьям и трудоустройству молодых граждан. Целый ряд претензий юристов, депутатов и представителей исполнительной власти сопровождали данный законопроект во все время его прохождения. В Совет Федерации закон пришел не совсем в том виде, в котором бы всем нам, возможно, хотелось. Было принято решение отклонить Федеральный закон "Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации" с созданием согласительной комиссии. Согласованный текст закона вскоре был принят Федеральным Собранием, но отклонен Президентом Российской Федерации.[31]

Правовое регулирование, связанное с проблемами молодежи, до активизации нормативно-правовой деятельности органов по делам молодежи в 1996-1999 гг. характеризовалось принятием сугубо ведомственных документов, направленных на решение проблем тех или иных наиболее незащищенных категорий молодежи (инвалиды, дети, оставшиеся без попечения родителей, семьи с низкими доходами и т. д.). В количественном отношении документы, отстаивающие и реализующие принципы прямых мер социальной защиты, как правило, в виде определения единовременных пособий и компенсаций преобладали. Участие самой молодежи и ее общественных объединений в решении проблем собственного социального становления оставалось незначительным.

Многие из конкретных направлений молодежной политики, упомянутых ранее, полностью или частично находятся сегодня в ведении субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Часть этих вопросов отнесена к их компетенции в соответствии с нормами Конституции России и федеральных законов, часть вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вынуждены решать самостоятельно, в отсутствие правового регулирования на федеральном уровне и должной координации.

Нормативно-правовую основу взаимодействия государства и общественных объединений в субъектах РФ, с одной стороны, составляют законы, программы, подзаконные акты, касающиеся в целом региональной молодежной политики, составной счастью которых являются подпрограммы поддержки общественных объединений, с другой стороны, законы, программы, подзаконные акты, касающиеся непосредственно государственной поддержки региональных общественных объединений. Практика работы подтверждает, что в тех регионах, где приняты самостоятельные законы о мерах поддержки общественных объединений, более эффективно строится и взаимодействие государственных органов с общественным сектором. Например, Законы о государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений изданы в Калининградской, Волгоградской, Липецкой, Самарской, Оренбургской, Саратовской, Ленинградской области, Республике Марий Эл. В целом, почти в 50% субъектов Российской Федерации существует сформированная правовая основа госдуарственной поддержки общественных молодежных объединений.

Рассматривая соотношение норм федеральных законов, регулирующих деятельность общественных объединений, и соответствующих законов субъектов РФ, важно отметить следующий факт: в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституцией РФ, в ведении РФ находятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а в совместном ведении РФ и ее субъектов, в аналогичной области, согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ, находится лишь «защита прав и свобод человека и гражданина»17. Таким образом, регулирование реализации важнейших конституционных прав и свобод, к числу которых относится и право граждан на объединение, отнесено к исключительной компетенции федеральных законов. Поэтому законы и другие нормативные акты, принимаемые Субъектами Федерации, не могут ограничивать использование гражданами права на объединение, умалять права и виды государственной поддержки общественных объединений, гарантированные настоящим Федеральным законом, но могут устанавливать дополнительные меры защиты этих прав, расширять возможности законной деятельности общественных объединений, предоставлять им дополнительные льготы, оказывать иные меры поддержки.

В своем большинстве эти законы исходят из общих для России принципов государственной молодежной политики (они были сформулированы в Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации документе, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3.06.93 г. № 5090-I). На их основе общие положения государственной молодежной политики приобретают региональную специфику, преобразуются в систему правомерной деятельности региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Законы направлены на закрепление экономического и организационного механизмов разработки и реализации государственной молодежной политики в регионе. Они, как правило, устанавливают функции исполнительной власти в этой сфере и ответственность за их осуществление; программный подход к экономическому и организационному обеспечению государственной молодежной политики; опору на негосударственные организации и структуры, в первую очередь молодежные, в исполнении мероприятий в области государственной молодежной политики, их государственную поддержку; применение кредитных отношений с молодежью и ее объединениями. Исходя из признания существенной роли самой молодежи, ее объединений в формировании и реализации государственной молодежной политики, региональные законы предусматривают две группы субъектов регулируемых правоотношений. Первую группу составляют органы государственной власти, органы местного самоуправления (при определенных условиях) и их должностные лица. Вторую группу субъектов составляют молодые граждане и их объединения. Выделение этой группы принципиально важно, поскольку молодежь имеет минимальные возможности для воздействия на общественную жизнь даже в тех вопросах, которые непосредственно затрагивают ее законные интересы.

В настоящее время фактически каждый субъект Российской Федерации имеет нормативно-правовой документ различного уровня, который определяет содержание работы с молодежью и по осуществлению мероприятий государственной молодежной политики. Так, нормативно-правовая база Республики Башкортостан по вопросам молодежи и государственной молодежной политики насчитывает около 80 законов и других нормативных правовых актов, включая законы "О государственной молодежной политике в Республике Башкортостан", "О государственной поддержке деятельности детских, подростковых, молодежных клубов и центров". В Ханты-Мансийском автономном округе в соответствии с программой "Молодежь Ханты-Мансийского автономного округа" (1997 г.) был разработан и принят в 1998 г. закон "О государственной молодежной политике в ХМАО", ведется работа над проектами законов "О государственной поддержке молодой семьи", "О порядке предоставления ипотечных займов на жилищное строительство из средств бюджета и бюджетов муниципальных образований", "О труде и занятости молодежи в округе", "О минимальных социальных стандартах в области государственной молодежной политики".

В условиях рассогласования процессов молодежного законотворчества на федеральном и региональном уровнях, в целях концептуального обновления основ реализации государственной молодежной политики, с учетом социально-экономических преобразований российского общества в 2001 г. Правительственной комиссией по делам молодежи одобрена Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации. Согласно Концепции, субъектами реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, другие юридические и физические лица, осуществляющие деятельность по созданию необходимых и достаточных условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития.

Общественная молодежная палата при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации выдвинула предложение о подготовке законопроекта о государственной поддержке молодежи в Российской Федерации. В настоящее время подготовлена Концепция законопроекта, опирающаяся на рекомендации, содержащиеся в документах ООН и практику реализации государственной молодежной политики в стране и в мире. В соответствии с Концепцией, государство в правовой практике должно исходить из концептуального видения молодежи как социальной группы и молодежных проблем как специфических проблем общества.

В сфере поддержки детских, молодежных и студенческих общественных объединений в 2003 году необходимо проработать вопрос о поддержке программ молодежных и детских общественных объединений в образовательных учреждениях; осуществить мероприятия по созданию опорно-экспериментальных центров по приоритетным направлениям государственной молодежной политики, реализуемым общественными объединениями, в первую очередь для организаций молодых инвалидов; определить меры по поддержке и становлению федеральных, межрегиональных и региональных центров развития молодёжного и детского движения; обеспечить проведение Всероссийского конкурса лидеров молодежных и детских общественных объединений "Лидер XXI века"; разработать программу развития молодежного парламентаризма в Российской Федерации совместно с Общественной молодежной палатой при ГД ФС РФ.

Одновременно необходимо принять ряд нормативных документов во исполнение ФЗ РФ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". Среди них можно назвать:

- Положение о порядке выделения субсидий молодежным и детским общественным объединениям;

- Положение о порядке предоставления льгот по пользованию федеральным имуществом;

- Положение о выполнении госзаказа молодежными и детскими общественными объединениями и другие.

Следует определиться с учетом установленных законодательством норм в различных формах участия молодежных и детских общественных объединений в формировании и реализации государственной молодежной политики. В его основе лежит законодательное положение о "праве молодежных и детских объединений в определении мер их государственной поддержки" (ст. 5 ФЗ РФ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"). Представляется, что возможно было бы внести предложение Департаменту по делам молодежи и правительству области по разработке проектов нормативных правовых актов в данной области.

Следует отметить, что современное состояние государственной молодежной политики - зеркальное отражение переходного характера российского государства и общества. Создание правовых механизмов взаимодействия молодежных и детских общественных объединений и государственных органов отвечает стратегическим целям формирования социально-демократического правового государства.[32]