1.5. Конфликт прав: свобода сми и свобода выборов

Свободные выборы – это залог обеспечения конституционных прав граждан на достойную жизнь, самоопределение, участие в делах государства и многих других важнейших конституционных положений. Свобода массовой информации и свободные выборы, как высшее непосредственное выражение власти народа, – две ценности демократического строя, неразрывно связанные между собой. Деятельность СМИ как основных проводников между властью и обществом особенно актуальна в период выборов.

Для действительной свободы выбора необходима стопроцентная информированность избирателей об избирательном процессе, о кандидатах, свободное осуществление политической дискуссии. Поэтому ограничение свободы массовой информации в связи с проведением выборов неизбежно ведет к ограничению права граждан на непосредственное осуществление ими своих избирательных прав, ведь информация - важнейший инструмент принятия решений.

Свою социальную миссию – обеспечение реализации права граждан на получение максимально полной, всесторонней информации об избирательных кампаниях, участвующих в них кандидатах и политических партиях, их программах, - организации, осуществляющие выпуск СМИ, журналисты, участвующие в освещении выборов смогут выполнить, если они будут способны действительно свободно пользоваться предоставленными им правами и обязанностями. Это, прежде всего, реально действующие гарантии невмешательства в профессиональную творческую редакционную деятельность СМИ, отсутствие угрозы осуществления цензуры, а также понятная регламентация правового статуса СМИ во время выборов.¹⁶ Недопустимой для демократического государства является ситуация, когда представители СМИ из-за опасения быть подвергнутыми наказанию со стороны органов власти и других заинтересованных лиц отказываются от освещения некоторых тем и проблем, представляющих общественный интерес, так называемая “самоцензура”.¹⁷

В целях обеспечения демократических выборов необходима определенная степень регулирования свободы СМИ. Но регулирование не должно ограничивать их деятельность, а, напротив, должно создавать условия, при которых СМИ могли бы работать свободно и без помех.¹⁸ Нельзя списывать со счетов и роль этических, профессиональных норм саморегуляции журналистского сообщества. Следовательно, регулирование должно быть применено в первую очередь по отношению к деятельности государственных СМИ с тем, чтобы они обеспечивали выполнение журналистами своих функций по информированию избирателей, предоставляя равные возможности для выступления всем участникам избирательного процесса.

Федеральным законом от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"¹⁹ (далее - Закон о выборах) предусмотрены ограничения для информационного обеспечения выборов, в частности Закон о выборах содержит прямой запрет на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также выпуск и распространение любых агитационных материалов для "представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности" (пп. "ж" п. 7 ст. 48). Закон о выборах содержит перечень деяний, осуществление которых в период избирательной кампании должно признаваться предвыборной агитацией. К числу таких деяний отнесены: выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за кого из кандидатов будет голосовать избиратель (пп. "б" п. 2 ст. 48); описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (пп. "в" п. 2); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями (пп. "г" п. 2); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей (пп. "д" п. 2), деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (пп. "е" п. 2). Данный список не исчерпывается перечисленными деяниями, поскольку пп. "ж" п. 2 ст. 48 Закона о выборах обязывает рассматривать в качестве предвыборной агитации и "иные действия, имеющие целью побуждать или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов". На наш взгляд, данный перечень обладает рядом недостатков, заключающихся в следующем. Во-первых, многие понятия крайне неопределенны, не имеют нормативного толкования, в результате чего могут быть истолкованы субъективно. Во-вторых, перечень открытый, что позволяет неоправданно широко трактовать ту или иную деятельность в качестве агитационной. В-третьих, здесь, так же как и в общем определении предвыборной агитации, последней признается деятельность, в том числе и не имеющая целью побудить избирателей к голосованию за какого-либо кандидата, список кандидатов или против всех кандидатов, списка кандидатов, но побуждающая к этому. И, наконец, в-четвертых, отнесение перечисленных действий к предвыборной агитации и установленный запрет на осуществление этих действий существенно ограничивает представителей СМИ в реализации предоставленных им Законом о СМИ прав. Так, например, представляется вполне справедливым замечание о том, что введение в перечень действий, являющихся предвыборной агитацией, описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов) (пп. "в" п. 2 ст. 48) ставит преграду на пути выхода в свет в период избирательной кампании аналитических программ и статей, поскольку их основное содержание как раз и заключается в таком описании и прогнозировании.

Поскольку право свободно получать и распространять массовую информацию является частью гарантированной Конституцией свободы массовой информации (в силу ст. 1 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации"²⁰ – далее Закон о СМИ), следует выяснить, насколько обоснованным и оправданным является введение ограничения свободы массовой информации для представителей СМИ Законом о выборах. При этом отметим, что Закон о выборах и Закон о СМИ по – разному определяют содержание принципа свободы массовой информации, поскольку Закон о выборах выступает в качестве структурообразующего закона в системе российского избирательного законодательства, а Закон о СМИ имеет аналогичное значение для системы законодательства о СМИ.

Таким образом, представляется, что ограничение содержания принципа свободы массовой информации, заложенного в системе законодательства о СМИ нормативно-правовым актом, принадлежащим к иной системе законодательства, противоречит ст.1 Закона о СМИ. Позиции экспертов в сфере права СМИ и правоприменителей разделились: одни при разрешении данной коллизии предлагают исходить из приоритета норм Закона о СМИ, другие - из приоритета Закона о выборах.

В качестве разрешения указанной законодательной коллизии следует рассматривать положение, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона о выборах, касающихся гарантий прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах”. В частности, Суд указал на необходимость и соразмерность в ограничении конституционных прав, в том числе свободы массовой информации, тем самым фактически признав возможность ограничения федеральным законом, не относящимся к системе законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, свободы выражения мнения для представителей средств массовой информации. Мотивировано настоящее решение целью "защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей". В то же время Суд подчеркнул, что "ограничение конституционных прав, в том числе свободы массовой информации, должно быть необходимым и соразмерным конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; <...> государство <...> должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения"²¹.

Кроме этого, Конституционный Суд РФ попытался разрешить законодательную коллизию, связанную с проблемой разграничения понятий “информирование избирателей” и “предвыборная агитация”.

Несмотря на то, что в Постановлении Конституционного Суда сделана попытка разрешить проблему участия средств массовой информации в избирательном процессе для обеспечения свободных выборов, однако остаются вопросы, на которые пока ответа нет. Так, Суд признает положения пункта 2 статьи 48 Закона о выборах соответствующими Конституции и, следовательно, всем перечисленным требованиям. Однако с этим трудно согласиться, думается, что ограничения, содержащиеся в пункте 2 статьи 48 Закона о выборах вкупе с пунктом 7 этой же статьи, не в полной мере отвечают требованиям, согласно которым всякого рода информация и мнения могут циркулировать свободно в период, предшествующий выборам и целью которых является обеспечение свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти. Таким образом, по замечанию М. Китайчик, цель, которую преследовал законодатель, не достигнута: отнесение тех или иных действий к предвыборной агитации по-прежнему остается на усмотрение избирательных комиссий и судей. Этим самым произвольно ограничивается свобода массовой информации.²²

Не смотря на усиленный контроль государства за информационным обеспечением выборов (в целях охраны и защиты избирательных прав), СМИ продолжают использовать в качестве инструмента прихода к власти, обходя требования закона либо используя коллизии действующего законодательства. Освещение предвыборных кампаний в СМИ зачастую носит фрагментарный, поверхностный характер. Существенным образом искажаются программы и биографии кандидатов, используются грязные выборные технологии. Все это приводит к тому, что избиратели голосуют в день выборов либо формально, либо вообще не приходят к избирательным урнам. Растет число избирателей, голосующих «против всех».

Регулирование деятельности СМИ необходимо, но лишь в той степени, чтобы, ни одна из двух ценностей - свобода массовой информации и свободные выборы - не ограничивалась более другой. По словам М. Китайчик, "тотальное регулирование в этой сфере к тому же с помощью коллизионного законодательства, не соответствует цели становления демократического государства. Поэтому, необходимо, исходя из принципа пропорциональности, подразумевающего, что каждая формальность, условие, ограничение, штрафная санкция должны быть пропорциональны законной цели, найти "золотую середину" в законодательном регулировании данной сферы общественных отношений с тем, чтобы необходимое ограничение свободы массовой информации по - возможности не умаляло свободы выборов".²³