2. Образование и организация деятельности избирательных комиссий

Подготовка и проведение муниципальных выборов осуществляется системой избирательных комиссий, возглавляемой Центральной избирательной комиссией (ЦИК) РФ. В указанную систему также входят избирательные комиссии субъектов Федерации, муниципальных образований, окружные, участковые избирательные комиссии. В организации муниципальных выборов могут также принимать участие территориальные (районные, городские и другие) комиссии.

Правовая природа комиссий. Комиссии являются органами коллегиальными и в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти, местного самоуправления. Даже от органов, формирующих их. Акты, принятые комиссиями в пределах их полномочий, обязательны для всех участников выборов. Назван­ные акты не подлежат государственной регистрации. Нет полного подчинения и между вышестоящими и нижестоящими комиссиями. В то же время решения вышестоящей комиссии, принятые в преде­лах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Ре­шение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превыше­нием установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответст­вующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено.

ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, территориаль­ные комиссии являются государственными органами. Избирательные комиссии муниципальных образований — входят в систему органов местного самоуправления. Следовательно, должны наделяться стату­сом органов местного самоуправления. Их место в системе органов ме­стного самоуправления должно определяться уставами муниципаль­ных образований. Остальные комиссии являются общественными формированиями со специальным статусом. Данный статус задается исключительно избирательным законодательством. Законодательство о некоммерческих организациях к избирательным комиссиям непри­менимо. ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ обладают правами юридического лица. Территориальные комиссии и избира­тельные комиссии муниципальных образований могут наделяться та­кими правами.

Непосредственно за подготовку и проведение муниципальных вы­боров отвечают избирательные комиссии муниципальных образова­ний (муниципальные комиссии), окружные, участковые комиссии. При проведении муниципальных выборов каждая предшествующая из них является вышестоящей для последующих. На основе обраще­ния представительного органа местного самоуправления избиратель­ная комиссия субъекта Федерации может принять решение о возло­жении полномочий муниципальной комиссии на территориальную комиссию или наоборот. Из названных комиссий на постоянной осно­ве работают муниципальные и территориальные комиссии. Они фор­мируются на четырехлетний срок. Если срок полномочий данных ко­миссий истекает в период избирательной кампании, в которой они участвуют, то срок полномочий продлевается до окончания указанной кампании. Данное положение не применяется к муниципальным ко­миссиям при проведении повторных и дополнительных выборов де­путатов представительного органа местного самоуправления. Окруж­ные комиссии хотя и действуют на непостоянной основе, но имеют довольно продолжительный срок полномочий — он истекает в день официального опубликования решения о назначении следующих со­ответствующих выборов. Полномочия участковых комиссий прекра­щаются по общему правилу через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов.

Формирование комиссий. Муниципальные комиссии формиру­ются соответствующими представительными органами местного са­моуправления. Территориальные комиссии — избирательными ко­миссиями субъектов РФ. Окружные и участковые комиссии — вышестоящими для них комиссиями.

Для муниципальных, территориальных комиссий период, в кото­рый органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения по их составу, должен составлять не менее одного месяца, а для окруж­ных и участковых комиссий — не менее 10 дней. Муниципальные, ок­ружные, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных бло­ков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собра­ния РФ, законодательном (представительном) органе государствен­ной власти субъекта РФ, представительном органе местного само­управления. Это не полный перечень субъектов выдвижения. Так, при формировании муниципальных комиссий учитываются также предложения собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации. При­чем представительный орган местного самоуправления обязан назна­чить в состав муниципальной избирательной комиссии не менее двух «Членов по предложениям избирательной комиссии субъекта Федерации.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. Политическая партия, избирательное объединение, блок не вправе предлагать одновременно несколько кандида­тур для назначения в состав одной комиссии. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более у₃ от общего числа членов комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обо­собленных, удаленных от населенных пунктов местностях.

Законодатель, обеспечивая четкое осуществление избирательных прав граждан, предусмотрел на тот случай, когда уполномоченные ор­ганы вовремя не формируют соответствующие комиссии, страховоч­ный механизм. Если уполномоченные законом органы не назначат со­став или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть соста­ва муниципальной избирательной комиссии назначается избиратель­ной комиссией субъекта РФ, иной комиссии — вышестоящей комис­сией.

Избирательная комиссия может быть расформирована судом в случаях: а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, по­влекшего за собой признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ (в том числе на основании решения суда), недействи­тельными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов; б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии.

Компетенция комиссий. Полномочия, порядок деятельности из­бирательных комиссий, организующих муниципальные выборы, уста­навливаются Конституцией РФ, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, иными федеральными законами, кон­ституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муници­пальных образований.

Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов. Они обязаны в пределах полномочий рассматривать поступившие к ним обращения о нарушении законодательства, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письмен­ные ответы. В период избирательных кампаний такие ответы должны даваться по общему правилу в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, ответы даются немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требу­ют дополнительной проверки, решения по ним принимаются комис­сиями не позднее чем в десятидневный срок.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные ор­ганы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней: до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосо­вания, а если в день голосования или в день, следующий за днем голо­сования, — немедленно принять меры по пресечению этих нарушений незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют до­полнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных дейст­вий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Избирательная комиссия муниципального образования: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; обеспечивает подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, издание необходимой печатной продукции; обеспечивает единый по­рядок распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, установления итогов голосования, определения результатов выборов, опубликования итогов голосования и результатов выборов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из местного бюджета, бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение выборов, контролирует целевое использование указанных к средств; оказывает правовую, методическую, организационно техническую помощь нижестоящим комиссиям; заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.

Окружная избирательная комиссия в своем округе: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в округе; осуществляет регистрацию кандидатов; утверждает текст бюллетеня в округе; обеспечивает единый порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; определяет результаты выборов по округу; публикует в средствах массовой информации результаты выборов по округу; оказывает правовую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и при­нимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные реше­ния; осуществляет иные полномочия.

Территориальная комиссия в рамках конкретных выборов может наделяться полномочиями избирательной комиссии муниципального образования (муниципальной комиссии), о чем уже говорилось. В та­ком случае она обладает полномочиями муниципальной комиссии. В других случаях территориальные комиссии, предназначенные пре­жде всего для организации и проведения выборов в органы государст­венной власти, могут осуществлять в ходе муниципальных выборов отдельные организационные действия.

Участковая комиссия на своем участке: информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования; уточняет список избира­телей, производит ознакомление избирателей со списком, рассматри­вает заявления об ошибках и неточностях в данном списке, решает вопросы о внесении в него изменений; обеспечивает подготовку поме­щений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудо­вания; обеспечивает информирование избирателей о зарегистриро­ванных кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, зареги­стрировавших списки кандидатов; контролирует соблюдение порядка проведения, предвыборной агитации; выдает открепительные удосто­верения; организует на участке голосование в день голосования, а так­же досрочное голосование; проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на участке, составляет протокол об итогах голосо­вания и передает его в территориальную комиссию; объявляет итоги голосования на участке и выдает заверенные копии протокола об ито­гах голосования либо заверяет указанные копии лицам, осуществляв­шим наблюдение за ходом голосования; рассматривает в пределах сво­их полномочий жалобы (заявления) на нарушение избирательного законодательства и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; при обнаружении правонарушений состав­ляет протоколы об административных правонарушениях (готовит ма­териалы для таких протоколов) и направляет данные протоколы в правоохранительные органы или суд; обеспечивает хранение и пере­дачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; осуществляет иные полномочия.

Организация деятельности комиссий. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально и гласно. Комиссия приступает к рабо­те, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установ­ленного состава. Комиссия, действующая на постоянной основе, соби­рается на свое первое заседание не позднее чем на 15-й день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса. При этом в состав комиссии должно быть назначено не менее ²/₃ чле­нов комиссии. Со дня первого заседания новой комиссии полномочия предыдущей комиссии прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Председатель муниципальной комиссии избирается тайным голо­сованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке: а) при наличии предложе­ния избирательной комиссии субъекта РФ — по предложению данной избирательной комиссии; б) в случае отсутствия предложения изби­рательной комиссии субъекта РФ — по предложениям, внесенным членами муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Если предложенная избирательной комиссией субъекта РФ кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, избирательная комиссия субъекта РФ обязана предложить новую кандидатуру из числа членов муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Закон умалчивает о том, что следует делать, если и вторая кандидату­ра будет отклонена. Надо, видимо, исходить из того, что в таком случае муниципальная комиссия самостоятельно решает вопрос о своем председателе. Председатели окружных, территориальных, участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями. Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необхо­димости. Заседание также обязательно проводится по требованию не менее 1/3 от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии.

Заседание любой комиссии, за исключением ЦИК РФ, является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосова­ние по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматривае­мым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повест­кой дня.

Решения комиссии об избрании, назначении на должность либо об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидату рам на указанные должности, о финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, списков кандида­тов и об обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов, об отмене решения нижестоя­щей комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решаю­щего голоса. Решения об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указан­ные должности в результате избрания, принимаются тайным голосо­ванием (за исключением случая освобождения от должности по лич­ному заявлению). Решения комиссии по иным вопросам принимают­ся большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. При принятии комиссией решения в слу­чае равного числа голосов членов комиссии с правом решающего голоса, поданных «за» и «против», голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим. Реше­ния комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания).

Члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с реше­нием комиссии, вправе в письменной форме высказать особое мнение. Оно должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее прото­коле, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведе­ния вышестоящей комиссии не позднее чем в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, — незамедлительно.

Муниципальные, территориальные комиссии, действующие на по­стоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппа­раты, структура и штаты которых устанавливаются указанными ко­миссиями самостоятельно. Замещение работниками аппаратов терри­ториальных, муниципальных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно долж­ностей государственной службы субъекта РФ, муниципальной служ­бы определяется законами и иными нормативными правовыми акта­ми субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Комиссии могут привлекать граждан к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно. Это прежде всего обеспечивается открытым характером их заседаний, иных проводимых ими мероприятий. Кроме того, при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, прото­колами об итогах голосования вправе без особого разрешения присут­ствовать члены вышестоящих комиссий, кандидаты, их доверенные ^: лица, уполномоченные представители или доверенные лица избира­тельных объединений, блоков. Избирательная комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и к работе с вышеназванными документами. От­крытый характер деятельности комиссий обеспечивается также тем, что на всех их заседаниях, при работе с названными документами, при подсчете голосов избирателей вправе присутствовать представители средств массовой информации.

Еще одно проявление гласности, введение зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, выдвинувшими своих кандидатов в состав избирательных комиссий, членов этих комиссий с правом совещательного голоса. Что касается участковых комиссий, то с момента начала их работы в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования; а равно при повторном подсчете голосов избирателей на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, в том числе иностранные (международные) наблюдатели.

Главные действующие лица избирательной кампании — кандидаты в депутаты и на выборные должности. Вступающие в выборы граждане приобретают статус кандидатов через процедуру выдвижения. После их регистрации соответствующей избирательной комиссией они обре­тают статус зарегистрированных кандидатов.