Американская точка зрения

Развитие неправительственных организаций в России вызывает горячее обсуждение также и среди американских исследователей, в СМИ и правительственных кругах. При обсуждении вопроса о судьбах демократии в России в любой аудитории встречаются две взаимоисключающие точки зрения, одна из которых основана на страхе, а другая - на надежде. Но при этом, похоже, ни у кого не вызывает сомнения то, что сектор НПО гражданского общества России становится всё более и более динамичным. Рассмотрим теперь американскую точку зрения на НПО в России.

Приверженцы первой точки зрения утверждают, что Закон о политических партиях, новый способ избрания руководителей субъектов федерации, централизация некоторых элементов деятельности российских средств массовой информации - все то, что возникло в стране с приходом Путина к власти, - является "закручиванием гаек" и свертыванием курса на демократию. Новое законодательство о НПО и создание Общественной палаты, по их мнению, являются подтверждением тенденции наступления властей на НПО и свободы россиян в целом. Реакция представителей этой группы доходит до истерики, особенно на страницах ряда американских СМИ, утверждающих, что новое законодательство может привести к закрытию всех зарубежных и подавлению российских НПО. Некоторые из этих аналитиков начинают свои исследования с презумпции того, что "Россия - не демократия".

Ученые, принадлежащие ко второй группе, полагают, что не всё так просто и одномерно. Теория демократии, например, базируется на положении, согласно которому число политических партий должно быть достаточно ограниченным для того, чтобы позволить гражданам сделать осознанный выбор, как это и вытекает из новой версии российского закона о партиях. Централизационные процессы в Российской Федерации являются неизбежной реакцией на радикальную децентрализацию ельцинского периода и необходимы для рационального управления огромной страной. Новое законодательство о НПО и образование Общественной палаты в принципе не нарушают каких-либо демократических норм; напротив, они могут укрепить российские НПО от чрезмерного правительственного воздействия как на федеральном, так и на региональном уровне. По оценке экспертов этой группы, российское законодательство о НПО не многим отличается от аналогичных актов в других демократических странах, например, в Индии, Великобритании или тех же Соединенных Штатах.

Хочется отметить, что позиции представителей первой группы, как и позиции противников НПО, которые считают их лишь средствами информационной войны, весьма категоричны. Они в значительной степени основываются на устаревших, американо-центристских представлениях о демократии как универсальной концепции, не признающей национальных особенностей демократического процесса с одной стороны и на нежелании отойти от представлений об Америке времен Холодной войны - с другой. Более того, данные, собранные американскими учеными свидетельствуют о том, что российские НПО становятся эффективными организациями, оказывающими всё более позитивное влияние на демократию в России. Вместе с тем назрел вопрос о более масштабном информировании граждан и исследователей о деятельности и развитии российских НПО. Такого рода информация может поступать из двух основных источников: официальной статистики и из комплексных исследований о деятельности НПО на местном и региональном уровнях.

Количество российских НПО - один из самых загадочных вопросов. Согласно одному из российских источников, к 2003 году в России существовали примерно 570 тысяч НПО. Эта цифра значительно отличается от примерно 8 500 организаций, зарегистрированных в РФ к 1993 году, 160 000 в 1997 г. и почти 275 000 в 2000 году. Количество зарегистрированных российских НПО отличалось год от года и может рассматриваться лишь как приблизительное из-за отсутствия официальной информации и необходимости полагаться за вторичные источники в России или за рубежом (например, на данные Информационного агентства США). Такого рода источники часто противоречивы. Так, данные Сары Хендерсон, сообщающей о 275 000 НПО в 2000 г., отличаются от 484 949 НПО в оценке российского источника, ссылающегося на Госкомстат. Такого рода расхождения в какой-то мере, вероятно, могут быть объяснены тем, что самое понятие "неправительственных организаций" может подвергаться различной интерпретации. Например, данные Госкомстата включают в себя муниципальные организации, группы потребителей, фонды и благотворительные организации, на многие из которых термин НПО обычно не распространяется. Да и вообще найти что-то на русском языке об НПО крайне трудно, в особенности реальные факты и цифры.

Одно не вызывает сомнения: несмотря на все противоречия в оценках, очевиден необычайный рост НПО в России. Среднее оценочное количество НПО в России в 2005 году составляет 555 730. Конечно, куда более надежным было бы иметь дело с точными официальными, а не оценочными данными. НПО должны быть зарегистрированы Министерством юстиции, но Минюст на своем сайте в Интернете не приводит эти данные. Более того, несмотря на то, что Госкомстат обязан публиковать эти сведения, они не содержатся ни на его сайте, ни в его официальном издании "Российский статистический ежегодник".

К этим сложностям добавляются другие проблемы.

· Во-первых, общее число НПО не всегда подразделяется на более частные категории.

· Во-вторых, количество НПО обычно включает в себя лишь зарегистрированные организации. А как оценить число незарегистрированных объединений? Зная нашу действительность, легко предположить, что многие объединения граждан предпочитают существовать без регистрации.

· В-третьих, число реально действующих организаций меньше общего количества зарегистрированных НПО, часть которых существует лишь на бумаге. Но сколько именно таких "мертвых душ" среди российских НПО подсчитать практически невозможно.

· В-четвертых, было бы совершенно неправильным просто разделить общенациональное количество НПО на число российских регионов для получения среднестатистического показателя для регионов РФ. На самом деле, необходимо начать исследование с самих регионов для получения достоверной информации по России в целом.

Все эти оговорки тем не менее не противоречат очень важному выводу: с момента распада СССР и несмотря на ужесточение законодательства, неправительственные организации в России переживают феноменальный рост; этот рост свидетельствует о том, что данный сектор гражданского общества в России является вполне здоровым.

В настоящий момент в деятельность гражданского общества в России вовлечены от 7 до 10 процентов населения страны. Это сопоставимо с аналогичными показателями, которые были характерны для демократических государств мира в 1990-е годы, хотя с тех пор показатели для США, Великобритания, Франция и Германия выросли. При этом следует оговориться, что данный показатель для США распространяется на значительно большие группы населения, чем в России, и включает в себя, например, членство в религиозных организациях и все разнообразие добровольных ассоциаций.

Всё, что было сказано о быстром росте НПО на общероссийском уровне, также относится к развитию НПО в регионах при тех же оговорках относительно недостаточных официальных данных. (Складывается впечатление, что местные органы управления часто рассматривают такого рода информацию как государственную тайну). В Самаре, например, количество НПО выросло с двадцати в 1990 г. до семисот в 1996 г., 2300 - в 2000 г. и до примерно 4000 в 2005 г. К основным типам НПО там относились организации, занятые социальной защитой определенных групп населения, например, детей и инвалидов (32 процента от общего числа НПО); действующие в области спорта и здравоохранения (18 процентов); культуры, искусства и истории (9%); науки, образования, экологии (8 %); прав человека (6 %); а также профессиональные ассоциации (5 %).

Даже до прихода в данный регион в 1997 году зарубежного финансирования число новгородских НПО в период с 1991 по 1996 г. выросло в 16 раз, что свидетельствует о естественном характере артикуляции своих интересов населением Новгорода (равно как и населением Самары) в посткоммунистический период. Более конкретно, в 1996 г. в Новгороде действовали 372 зарегистрированных НПО; в 2000-м - 1 208; в 2005 г., применяя линейную регрессию - 1 565. Наибольший рост к 2001 г. наблюдался среди политических образований, включая партии (39%); объединений, занимающихся защитой инвалидов (22%); правозащитных организаций (17%); экологических ассоциаций (11%) и объединений женщин (11%). Эти данные сложно напрямую сопоставить с самарскими показателями, поскольку они касаются разных категорий НПО и поскольку мы имеем сведения не обо всех видах НПО, а лишь о тех из них, которые испытывали быстрый рост. Тем не менее, в обоих городах НПО в основном занимались схожей деятельностью, направленной на социальную защиту инвалидов, окружающей среды и прав человека.

Несмотря на сложности сравнения деятельности НПО в различных городах и местностях России, одно представляется очевидным: в значительной степени она посвящена социальной защите.

Следует добавить еще одну деталь, касающуюся того, почему столь важна точная информация о росте НПО в регионах и почему общенациональных данных недостаточно для получения полной картины развития гражданского общества в России. Кроме вполне очевидного интереса к происходящему на местном уровне, сведения о НПО в регионах позволили бы судить о том, насколько важна роль городов в развитии НПО по всей стране. Есть мнение, что деятельность НПО в городах и областных центрах обладает кумулятивным эффектом и оказывает воздействие на прилегающие районы. Возможно именно поэтому развитие НПО в России носит такой взрывной характер.

Иные аспекты развития НПО. Отдельного разговора заслуживают два исследования, посвященные развитию НПО в России: ежегодный обзор "Свобода в мире", подготовленный организацией "Фридом хаус" (Freedom House) неправительственная организация со штаб-квартирой в Вашингтоне (США). Её бюджет на 66-80 % посредством грантов финансируется правительством США и "Индекс жизнеспособности НПО", публикуемый правительственным Агентством международного развития США (US AID) [15]. Первый обзор (в разделе, посвященном "гражданским правам") частично пересекается со статистикой второго издания. В обоих исследованиях "1" означает высший уровень (высшую степень свободы и жизнеспособности НПО), а "7" - низший. Оба исследования публикуют свои выводы на основе опроса экспертов по широкому кругу тем. Оба исследования также во многом носят сравнительный характер: индексы включают в себя значительное число стран (192 в материале Freedom House; 26 - US AID), что позволяет, во-первых, сравнить Россию с другими странами мира, а во-вторых, сравнить современную ситуацию в самой России с рейтингами, которые она получала на протяжении ряда лет (с 1991 года в индексе for Freedom House; с 1996 - US AID).

Индикаторы в обоих индексах являются богатым источником информации для исследования развития демократии в России. Согласно градации Freedom House, государство считается "свободным" (free) при получении суммарного индекса 1.0-2.5; "частично свободным" (partly free) при получении 3.0-5.0 и "несвободным" (not free) при получении 5.5-7.0. В 2004 году Freedom House впервые назвала Россию "несвободной" с общей оценкой 5.5 и 5.0 для гражданских свобод. В 2000 году соответствующие показатели составляли 5.0 и 5.0; в 1996 году - 3.5 и 4.0. Иными словами, согласно оценке этой организации, уровень "свободы" в России год от года снижался, превращая страну из "частично свободной" в "несвободную", хотя уровень самих гражданских свобод при этом (как в публикациях "Фридом хаус", так и индексе US AID) оставался на "частично свободном" уровне.

"Индекс жизнеспособности НПО" содержит свои градационные понятия. Страны с индексом 1-3 считаются находящимися в состоянии демократической "консолидации" (consolidation); с индексом 3-5 - в "переходном периоде" (mid-transition); и 5-7 - на "раннем этапе перехода" (или "раннем этапе трансформации"; early transition). В 2004 году индекс России составил 4.2, что представляло собой некоторое улучшение по сравнению с индексом 4.4 в 2003 г. В 2000 г. этот индекс составлял 4.3, а в 1997 - 3.4 В целом, очевидна тенденция некоторого ухудшения, в оценке US AID, индекса России, хотя на протяжении всего времени этот индекс оставался в пределах "переходного периода".

При сравнении индексов "Фридом хаус" и Агентства международного развития США у читателя может сложиться впечатление, что ситуация в России для развития НПО и соблюдения гражданских прав ухудшалась год от года, за исключением показателя жизнеспособности НПО в 2004 г. Однако можно предложить ряд аргументов, которые не позволяют согласиться с таким выводом:

Сам метод выставления "оценок" группой "судей" подвержен пристрастности и необъективности со стороны "судей". Общие тенденции могут быть выявлены только в том случае, если год из года сохраняется единый состав "судей" и если процедура выставления "оценок" безупречна и прозрачна.

Количественный метод составления рейтингов вызывает сомнения, поскольку выставляемые "оценки" отражают взгляды определенных лиц и не являются результатом каких-то объективных расчетов; соответственно, такие рейтинги ущербны, особенно с учетом нехватки информации по этому вопросу. При использовании индексов названных организаций следует помнить, что мы имеем здесь дело не с объективными, а весьма условными индикаторами.

Такие характеристики, используемые обеими организациями, как "свободные" или "консолидация", также легко подвержены двусмысленной или ложной интерпретации (даже в тех случаях, когда Freedom House и US AID пытаются дать определение применяемым ими характеристикам и тем факторам, из которых они складываются). Это в первую очередь касается "Фридом хаус", чей "приговор" в отношении России как "несвободной" страны тут же стал заголовками новостей.

Складывается впечатление, что при публикации рейтингов "Фридом хаус" от средств массовой информации полностью ускользает сложный процесс составления таких рейтингов. Впрочем, причиной поверхностных публикаций в СМИ в определенной мере является сама организация Freedom House, пресс-релизы которой содержат недостаточно информации, которая могла бы объяснить методику составления ею рейтингов. Терминология Агентства международного развития США (АМР), оперирующего такими понятиями как "переход" (или "трансформация"), также не безупречна, поскольку вызывает неизбежный вопрос: "переход" к чему? Можно предположить, что US AID имеет в виду "переход" к демократии и/или гражданскому обществу, но это не очевидно. Понятие "переход" ("трансформация"), как и понятие "свободные", является ценностной категорией, но US AID даже в меньшей степени, чем Freedom House, пытается раскрыть содержание этого понятия и, похоже, даже не старается использовать какие-либо математические методы при формулировании своих рейтингов. Категории US AID перетекают одна в другую, тогда как "Фридом хаус" проводит четкую демаркацию между ними. В 2010г по мнению авторов доклада, состояние гражданских прав и свобод в России ухудшилось. Это связывается с очередным приговором Михаилу Ходорковскому, и в докладе особо отмечено заявление премьер-министра Владимира Путина накануне приговора. По мнению авторов, в России безнаказанно преследуют людей по политическим мотивам, а взяточничество остается на прежнем уровне, хотя российские власти давали публичные обещания бороться с коррупцией, арестовать ответственных за убийства журналистов и гражданских активистов и укреплять верховенство права.

И последнее критическое замечание в адрес индекса Freedom House. В 1991 году, когда эта организация впервые включила Россию в число оцениваемых ей стран, рейтинг России составил 3.0 (гражданские права также получили 3.0), что относило ее к высшей группе "частично свободных" стран, почти на грани перехода к категории "свободных" государств мира. Означает ли это, что СССР при коммунистическом режиме Горбачева был более "свободной" страной, чем Россия при Путине, на период президентства которого приходится расцвет НПО и когда, например, граждане страны могут беспрепятственно перемещаться по всему миру? Можно было бы задать множество других вопросов, ставящих под сомнение адекватность рейтингов "Фридом хаус" и самого понятия "свобода", которым оперирует эта организация.

Ситуация не сильно изменилась с приходом к власти Д. Медведева. Его политика по отношении к НПО целом движется фарватере предыдущего президента. Он довольно критически оценивает их деятельность с точки зрения демконтроля, однако по-видимому не является приверженцем "теории заговора", описанной выше.

"У нас будет такое гражданское общество, которое соответствует уровню развития страны в целом, не лучше и не хуже", - сказал Медведев. "Власть не должна зарываться, власть должна находиться в постоянном критическом сотрудничестве с гражданским обществом. Власть должна реагировать на те слова, которые произносятся обычными людьми. "Гражданское общество является сильным тогда, когда есть дееспособная власть"

Итак, каковы наши выводы относительно деятельности НПО и, соответственно, развития гражданского общества в России, что же это, средство демконтроля или поле для информационной войны?

Несмотря на то, что мы не знаем точно сколько именно НПО действуют в России, одно не вызывает сомнения: с момента распада СССР в России произошел значительный рост НПО, что свидетельствует о прогрессе гражданского общества в стране. Сила, набранная движением НПО в России, позволяющая им развиваться и увеличиваться в числе, несмотря на давление на них в центре и на местах, показывает, что процесс этот скорее стихийный, демократический, а не инспирированный кем-то, тем более из-за границы. С другой стороны, есть вероятность того, что широкие тенденции в социально-политической жизни страны направлены против феномена НПО и, в конечном итоге, могут угрожать развитию гражданского общества, особенно если се больше и больше людей станут возвращаться к риторике Холодной войны, заменяя слово "холодная" на модное "информационная". Однозначного ответа, какая теория ближе к истине, дать невозможно. Предстоит проделать немало работы для выработки оценок развития НПО как современного явления. Но хочется надеяться, что гражданское общество в нашей стране не даст использовать себя в целях установления какого-либо режима, а будет развиваться и осуществлять свою главную функцию - демократический контроль над властью.