1.4. Проблема разграничения понятий “информирование избирателей” и “предвыборная агитация”

Выборы только тогда могут считаться свободными и справедливыми, когда избирателям реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. На средства массовой информации в период избирательной компании налагаются особая ответственность и обязанности, журналисты должны освещать выборы справедливым, сбалансированным и беспристрастным способом⁶. Именно поэтому столь пристальное внимание уделяется законодательному обеспечению информационной и агитационной деятельности субъектов избирательного процесса.

В настоящее время Федеральный закон № 67 –ФЗ «Об основных гарантиях…» не дает ясных и четких критериев разграничения понятий “информирование избирателей” и “агитационная деятельность”.

Еще в ходе выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва (2003 г.) и выборов Президента РФ (2004 г.) остро обозначилась проблема разграничения этих понятий. Суть проблемы заключается в определении в ходе выборов – является материал либо действие какого-либо кандидата (избирательного объединения), СМИ агитационным или информационным.

Федеральный закон № 67 –ФЗ «Об основных гарантиях…» посвящает целую главу урегулированию вопросов информационного обеспечения выборов (глава VII), который включает информирование избирателей и предвыборную агитацию. Избирательное законодательство определяет правовой режим (объем прав, обязанностей и ограничений) информационной деятельности и агитации.

Однако если для предвыборной агитации законодатель ввел достаточно детализированное описание, то понятие “информирование избирателей” как таковое в законе отсутствует. На практике это породило ряд серьезных проблем, связанных с фактическим возложением на правоприменителя обязанности по самостоятельному определению объема понятия “информирование избирателей” путем исключения из сферы информационных отношений всего того, что могло бы быть отнесено к понятию “предвыборная агитация”. В результате такого нормативного воздействия объем понятия “информирование избирателей” оказался довольно узким⁷.

Федеральный закон № 67 –ФЗ «Об основных гарантиях…» установил лишь требования к информационным материалам, размещаемым в средствах массовой информации или распространяемым иным способом.

Таким образом, Федеральный закон № 67 –ФЗ не дает ясных и четких критериев разграничения понятий “информирование избирателей” и “агитационная деятельность ”.

В качестве попытки разрешения указанной коллизии можно считать Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 г. № 15-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” …”⁸. Конституционный Суд РФ установил, что “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие “предвыборная агитация”, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов ”.

Более того, Конституционный Суд признал незаконную агитацию правонарушением с формальным составом, а именно указал, что “последствия агитации как правонарушающего действия представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, при осуществлении им профессиональной деятельности не являются элементом объективной стороны состава данного правонарушения, которая ограничена лишь самим противоправным действием, не предполагающим подтверждение того, что распространенная информация действительно повлияла или могла повлиять на отношение неопределенного круга избирателей к соответствующему кандидату или избирательному объединению”. Следовательно, умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны формального состава такого правонарушения, как незаконная агитация, не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия.

Как мы видим, Постановление Конституционного Суда внесло значительный вклад в понимание норм об агитационной деятельности и информировании избирателей Федерального закона № 67- ФЗ, однако оно не дало ответы на все вопросы.

С одной стороны, решение Конституционного Суда не позволяет избирательным комиссиям и судам необоснованно включать информационные материалы в разряд агитационных. С другой стороны, истец, обратившийся в суд, обязан доказывать прямой умысел и цель журналиста агитировать за кандидата или партию, хотя доказать это практически невозможно, потому что умысел – это психическое отношение лица к содеянному. Значит, основываясь на правоприменительной и судебной практике, необходимо отработать четкие методики доказательства вины этих субъектов⁹. По мнению Е.И.Колюшина, судебная практика не знает случаев признания материалов в СМИ агитационными, если сама газета, телерадиокомпания, другие СМИ не считают материал агитационным¹⁰.

Основными законодательными проблемами при разграничении понятий “информирование избирателей” и “агитационная деятельность”, на наш взгляд, являются:

Во-первых, многие понятия крайне неопределенны, не имеют нормативного толкования, в результате чего могут быть истолкованы субъективно¹¹ или просто исходя их критериев целесообразности.

С нашей точки зрения, закон не должен содержать норм, не имеющих однозначного толкования, он обязан быть точным, ясным и понятным для правоприменителя.

Во-вторых, в перечне деяний, относящихся в агитационной деятельности (п.2 ст. 48 Федерального закона № 67-ФЗ), так же как и в общем определении предвыборной агитации, последней признается деятельность, в том числе и не имеющая целью побудить избирателей к голосованию за какого-либо кандидата, список кандидатов или против всех кандидатов, списка кандидатов, но побуждающая к этому¹². По-другому такое явление называют “неумышленная агитация” или объективное вменение. Однако данное основание, на наш взгляд, недопустимо для возложения административной ответственности. Умысел и цель при “неумышленной агитации” отсутствуют, следовательно, нет и состава правонарушения.

В-третьих, пп. “д” п. 2 ст.48 Федерального закона № 67-ФЗ признает агитацией распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей. Следовательно, СМИ не могут распространять информацию о состоянии здоровья, семейном положении, образе жизни, привычках, моральных качествах кандидатов. Вероятно, эта норма призвана ограничить использование на выборах “имиджевых” избирательных технологий, ставших традиционным орудием борьбы за голоса избирателей. Но в то же время запрет лишает избирателей права на получение полного объема информации о кандидатах. Немаловажно, с какими взглядами на жизнь избирается кандидат, какие моральные качества у него есть, какой он ведет образ жизни.

В-четвертых, федеральный законодатель не определяет понятие “предпочтение”. Один из видов предпочтения – указание на кандидата, список кандидатов, за которых будет голосовать избиратель, как указано в п. “б” ч.2 ст.48 Федерального закона №67-ФЗ. Означает ли это, что указание на лиц, против которых проголосует избиратель, выводится за пределы понятия “предвыборная агитация” и относится к информированию избирателей средствами массовой информации? Либо распространение такой информации будет относиться к агитации, согласно положению п. “е” ч.2 ст.48, устанавливающему, что любая деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения к кандидату либо партии, является агитационной? Необходимо разрешить и это противоречие и дать более четкое определение понятию “предпочтение”.

Определенный интерес представляет точка зрения А.С.Кучина о критерии идентификации понятий “информирование избирателей” и “агитационная деятельность”. Он выделяет содержательный и субъективный подходы. Согласно содержательному подходу критерием отграничения предвыборной агитации от информации является агитационная цель, определить которую можно только посредством системного анализа содержания информации на предмет наличия в ней признаков предвыборной агитации, использованных методов подачи информации, оказанного эффекта на избирателей и установления системного характера деятельности по распространению данной информации¹³.

Однако такое предположение противоречит позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлении № 15-П от 30.10.2003г., в котором указано, что “последствия агитации как правонарушающего действия не являются элементом объективной стороны состава данного правонарушения, которая ограничена лишь самим противоправным действием, не предполагающим подтверждение того, что распространенная информация действительно повлияла или могла повлиять на отношение неопределенного круга избирателей к соответствующему кандидату или избирательному объединению”. К тому же понятие “неоднократности” либо “систематичности” на законодательном уровне не закреплено, что, в свою очередь, также порождает массу проблем. Именно поэтому выделить в качестве критерия разграничения такие основания, как оказанный эффект на избирателей и установление системного характера деятельности, на наш взгляд, не имеет смысла.

Субъективный подход основывается на другой гипотезе. Все кандидаты и избирательные объединения участвуют в избирательной кампании с совершенно конкретной целью и в этой связи посредством информационно-коммуникационной деятельности добиваются поддержки избирателей. Поэтому вся распространяемая ими в этом качестве информация транслируется только с одной целью – снискать поддержку избирателей. Следовательно, такая информация независимо от ее содержания должна признаваться предвыборной агитацией. Для идентификации предвыборной агитации в данном случае достаточно лишь установить субъект распространения информации¹⁴. Однако этот подход не учитывает распространение материалов СМИ. Если исходить из позиции А.С.Кучина, получится, что СМИ только информируют, а кандидаты только агитируют.

Таким образом, отсутствие единообразных критериев порождает произвольное толкование понятия “предвыборная агитация”, позволяет по-разному оценивать информационную, аналитическую, агитационную деятельность СМИ. Информация, носящая одинаковые отличительные признаки, при рассмотрении в одном СМИ может быть признана информационной – не носящей признаков предвыборной агитации, а в другом случае – агитационной (с привлечение СМИ к ответственности)¹⁵.