3. Еволюція виборчої системи в Україні

Особливістю України можна вважати часту зміну виборчого законодавства. Проведення практично кожних чергових виборів народних депутатів України та Президента України регулювалося іншим законодавчим актом. З одного боку, це ускладнювало практику застосування закону під час виборчого процесу. З іншого - такі постійні зміни були викликані швидким суспільно-політичним розвитком українського суспільства, бурхливим проявом якого стали драматичні події Помаранчевої революції кінця 2004 року. За останні роки додатковим фактором, що вплинув на еволюцію не лише законодавчого регулювання виборчих механізмів і процедур, а й власне виборчої системи, стали настійні намагання змінити конституційні засади стосунків між законодавчою та виконавчою владою у державі, змістити центр тяжіння у змішаній (президентсько-парламентській) формі державного правління в Україні, зафіксованій Конституцією 1996 року, у бік парламенту (ці процеси отримали не зовсім адекватну назву «політичної реформи»).

Проте для розуміння шляху еволюції виборчої системи та повязаних із цим механізмів реалізації основних принципів виборчого права необхідно оглянути весь шлях розвитку інституту демократичних виборів у сучасній Україні, нехай короткий за історичним виміром, однак надзвичайно ємний за своїм змістом і суспільними наслідками.

Новітній виборчий досвід українського суспільства на загальнонаціональному рівні включає в себе вибори народних депутатів СРСР 1989 року, вибори Верховної Ради України 1990, 1994, 1998 та 2002, 2006, 2007 років, президентські вибори 1991, 1994, 1999 та 2004 років. Відповідне виборче законодавство ілюструє поступовий, хоч і нерівномірний шлях українського народу до демократії, еволюцію ступеня законодавчої реалізації основних принципів виборчого права, що супроводжувалося переходом від однієї виборчої системи до іншої.

Хоча вибори 1989 року проводилися ще не Україною, а іншою державою - СРСР, відповідний виборчий закон 1988 року заслуговує на розгляд, оскільки яскраво характеризує стартові позиції, з яких почалися процеси демократизації в Україні. Підкреслимо, що це були перші після встановлення тоталітарного радянського режиму альтернативні вибори; водночас деякі їх особливості не дають можливості кваліфікувати їх як справжні.

Безпрецедентною особливістю союзного виборчого закону 1988 року було запровадження інституту «народних депутатів від громадських організацій», які становили третину (750 осіб) від загальної кількості народних депутатів СРСР і обиралися не шляхом голосування на виборчих дільницях, а «на зїздах, конференціях або пленумах загальносоюзних органів» цих організацій. Отже, замість зрозумілого процесу номінації кандидатів керівні органи деяких організацій отримували право призначення депутатів без звернення до виборців. Зрозуміло, що цей інститут порушував цілу низку загальновизнаних принципів виборчого права.

По-перше, цей анахронічний аналог «куріального» представництва призводив до того, що навіть формально виборці - члени керівних органів громадських організацій - мали не два голоси, як основна маса виборців (у т.зв. територіальному і національно-територіальному виборчих округах), а три чи навіть більше; тому про рівність виборів не могло бути й мови.

По-друге, спосіб обрання цих депутатів суперечив принципу загальності. Обрання депутатів «від громадських організацій» не всіма членами цих організацій, а лише їх керівними органами, порушувало загальність їх виборів навіть у межах цих «курій» і фактично було непрямим (ступеневим).

Іншою унікальною особливістю виборчого закону 1988 року стало те, що висунення кандидатів субєктами виборчого права не мало своїм наслідком їх автоматичної реєстрації виборчими комісіями. Фільтром між номінацією та реєстрацією став інститут «окружних передвиборних зборів» з абсолютно довільним складом («не менше половини учасників зборів повинні становити виборці даного округу»),

Поняття виборчої системи мало сенс лише стосовно виборів «народних депутатів від округів» (а не від громадських організацій). Ця система мала дві складові: перша - стосовно критерію обрання депутатів; друга -стосовно участі виборців у голосуванні. Щодо першої складової, вибори проводилися за мажоритарною системою в одномандатних округах у двох турах: у першому - для обрання була необхідна абсолютна більшість, у другому, в якому брали участь тільки два кандидати, - відносна. За наявності тільки двох кандидатів у першому турі і відсутності серед них переможця другий тур не проводився, і призначалися повторні вибори з новим висуванням кандидатів. Подібна виборча система традиційно застосовується на виборах президента Французької Республіки; вона досі використовується на виборах Президента України.

Друга складова цієї виборчої системи передбачала поріг участі виборців у голосуванні: вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менше половини виборців округу.

Перелічені особливості значною мірою ґрунтувалися на розумінні ідеї представництва, характерному для радянської ідеології: імперативний характер мандата (депутат - представник округу, а не всього народу), інститут наказів виборців, які зобовязували депутата домагатися певних конкретних результатів; можливість відкликання депутата[15].

Виборчий закон СРСР 1988 року відобразив глибокі внутрішні суспільно-політичні суперечності епохи «гласності і перебудови»; водночас він заклав першооснови альтернативних (хоча й дуже обмежених) виборів і став вихідним пунктом еволюції виборчого законодавства України, а його застосування - джерелом перших навичок практичної участі громадян в альтернативних виборах.

Закон УРСР 1989 року про вибори народних депутатів УРСР відображає певний поступ у розумінні суті демократії порівняно із союзним законом 1988 року: в законі 1989 року відсутні інститути «депутатів від громадських організацій» та «окружних передвиборних зборів», а також передбачено прямі вибори складу Верховної Ради. Тим самим у першому, власне, українському виборчому законі були усунуті найбільш кричущі порушення принципів загальних, рівних, прямих та вільних виборів. Водночас питання модифікації виборчої системи навіть не дискутувалося; вона була тією ж, що й у союзному законі 1988 року.

Зміни у виборчій системі, передбачені законом 1993 року, мали просто катастрофічні наслідки для формування парламенту України. По-перше, незмінною залишилася друга складова виборчої системи 1990 року: був збережений 50-відсотковий поріг участі виборців для визнання виборів «такими, що відбулися». По-друге, перша складова (власне виборча система) - двотурова мажоритарна система абсолютної більшості - була доведена до абсурду в її найбільш послідовному, а тому найменш практичному варіанті: обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах. Унаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада України другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більше від двох третин свого конституційного складу, і до кінця скликання жодного дня не працювала в повному складі. За даними А. Ткачука [5], у сімдесят одному окрузі з тих, де не було обрано депутата, кандидат-переможець набирав понад 47% голосів (а де-не-де і 49,7%, однак менше від 50%!); декілька десятків округів показали нижчий результат. Технологічна можливість такого підсумку була спричинена допущенням голосування не лише за одного з кандидатів, а й «проти всіх». Отже, воля невеликої кількості виборців (часом менше, ніж 10%), які проголосували в другому турі проти обох кандидатів, виявилася вирішальною. Проведення повторних виборів за участю менш популярних кандидатів спричинило наростання апатії виборців, що призводило до низької явки виборців. У результаті декілька округів так і не отримали свого представництва протягом усього скликання Верховної Ради України. Певний переляк від такого досвіду досі залишає слід у Конституції України: Верховна Рада України вважається повноважною, якщо обрано не менше двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82), хоча застосовувана сьогодні виборча система виключає таку можливість.

Прийняття Конституції України 1996 року стало важливим етапом у розвитку і становленні українського виборчого законодавства. Розділ III Конституції, спеціально присвячений регулюванню питань виборів та референдумів, закріплює основні принципи виборчого права як невідємну вимогу до всіх виборів, які І проводяться в Україні.

Водночас не слід ігнорувати і роль першого критерію вибору системи - критерію доцільності. Застосування пропорційної системи повинно було забезпечити структурування політичного спектра України; застосування єдиного округу і єдиного списку мало на меті стимулювати розвиток загальнонаціональних (а не регіональних) партій, а також сприяти уніфікації українського суспільства (послабленню міжрегіональних відмінностей, все ще глибоких внаслідок складної історичної долі різних українських земель), що відповідало унітарному характерові Української держави.

Мажоритарна складова виборчої системи базувалася на так званій вестмінстерській моделі (система відносної j більшості), яку ще називають «перший отримує мандат» (first past the post). Такий підхід спрощував виборчий 1 процес, даючи змогу провести результативні вибори в один тур; без сумніву, він був прийнятий не без урахування досвіду 1994 року. Водночас суто механічне поєднання двох виборчих механізмів виявило певні суперечності. За пропорційною ; складовою обиралися кандидати від політичних партій та їх блоків; за мажоритарною складовою переважну кількість місць отримали формально «незалежні» кандидати, які по суті були представниками так званої партії влади - неформальної спільноти прихильників консервації правлячого режиму, який уже проявляв суттєві риси : авторитаризму. Тому однієї з основних цілей - політичного структурування самого парламенту - змішана виборча система не досягла: результати виборів у мажоритарних округах кардинально деформували підсумки голосування щодо політичних партій і блоків.

Саме це стало причиною намагань напередодні виборів 2002 року змінити виборчу систему, яка застосовувалась на парламентських виборах. Верховна Рада України 2001 року ухвалила закон, який базувався на застосуванні лише пропорційної системи. Проте ці спроби зіштовхнулися з жорсткою протидією, насамперед - з боку тодішнього Президента України. Шість разів Верховна Рада України приймала закон, і шість разів він повертався і до парламенту з «вето» Президента. В результаті компромісу була збережена змішана виборча система зразка 1998 року.

Перехід від мажоритарної виборчої системи до системи змішаної, а від неї - до пропорційної із закритими списками, перетворив українські вибори на голосування за партійними етикетками. Зовні все виглядає так, ніби політична реформа 2004 року запровадила універсальний лозунг: голосуйте за партію - партія владнає все. Останнє призвело не тільки до надмірного політичного впливу центру на місцях. Нерідко імідж молодих партій дискредитується недосвідченістю або малою чисельністю їх провінційних еліт. Це, в свою чергу, провокує у виборців підозру в тому, що й на загальнонаціональному рівні партія є неперспективною.

Голосування виключно за партійними списками на місцевому рівні вимагає, щоб виборці розумілися на нюансах політичної гри. Проте саме такого розуміння в сучасній Україні, за винятком столиці, поки що бракує. Таким чином, пропорційна система вимагає пристойної політичної освіти в провінції. Освіта ж вимагає добробуту, якого людям поки що бракує в українських селах та містечках.

Невміння пересічних виборців розібратися у процесах, які протікають за партійними лаштунками, уже призвело до того, що в Україні почала відроджуватись цензова демократія. Віднедавна державне управління і місцеве самоврядування все більшою мірою нагадує правління власників від імені власників та в інтересах власників.

Політичні еліти України демонструють невисоку готовність до розуміння того, що в стратегії розвитку країни може існувати декілька рівноцінних варіантів. Тобто політики сприймають мозаїчність українського суспільства у якості, що не призначається для практичного застосування. Багато з них продовжує сповідувати ксенофобію в стилі радянських часів. Саме в радянських історичних нашаруваннях бере свій початок імперативний мандат, закриті для загалу виборчі списки, ідеологічна непоступливість у поєднанні із здатністю до шантажистського голосування. Ваги заслуговує також криза пасивного виборчого права, започаткована конституційними змінами в грудні 2004 року. Запровадивши пропорційну виборчу систему, політична реформа підірвала пасивне виборче право як конституційну гарантію політичної свободи народу.

Кількість депутатських місць є обмеженою, проте це не повинно впливати на можливість українських громадян брати участь у виборах в якості кандидатів. На основі статті 38 Основного Закону „громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування"[1, с.4].

Насправді в оновленій виборчій системі України саме вільного доступу громадян до пасивного виборчого права більше не існує. Парадокс, але в Україні склалася ситуація, коли обиратися на пост Президента можна через грошову заставу і самовисування, а стати кандидатом у депутати районної ради можна лише через включення у партійний список. Чинна редакція Закону про вибори до Верховної Ради була розроблена спеціально для парламентських виборів 2006 року. В той час творці законопроекту ставили собі на меті подолання недоліків попереднього закону, який не передбачав, як вони вважали, достатніх юридичних гарантій захисту від фальсифікацій та забезпечення прозорості народного волевиявлення.

За результатами виборчої кампанії 2006 року сформовано новий склад українського парламенту, а також депутатський корпус місцевих рад, визначено міських, сільських і селищних голів майже у всіх населених пунктах держави. Ключовим актором політичного життя в цій трансформованій політичній системі виступає Верховна Рада України, наділена значними повноваженнями і важелями впливу на виконавчу владу. Парламент, на який покладено такі значні завдання і для якого передбачено безпрецедентні в історії незалежної України повноваження, був сформований в умовах гострої політичної боротьби, його склад відбиває непросту динаміку суспільних настроїв, політичних союзів, стрімкий перерозподіл електоральних ніш, суперечливі колізії становлення політичної еліти і громадянського суспільства в Україні. Виборча кампанія-2006 була завершальним етапом великого політичного циклу трансформаційних процесів. Це були перші вибори, проведені за пропорційним виборчим законодавством. Ця обставина спонукала і субєктів виборчого процесу, і виборців, і групи впливу робити свій вибір і приймати необхідні рішення (зокрема щодо формування виборчого списку, ідеології, тактики і стратегії виборчої боротьби), виходячи переважно з брендових і корпоративних технологій. Вибори-2006 мали би конструктивно завершити кризову ситуацію попередніх років і водночас, відповідно до нових норм Конституції «породити» нового субєкта політичної відповідальності в особі парламентської коаліції та сформованого нею Кабінету Міністрів. Значення цього вибору посилювалося тією обставиною, що наступний період до президентських виборів-2009 - мав усі підстави розглядатися як період стабільності й соціально-економічного розвитку що, нажаль, не виправдалось на практиці (позачергові вибори 2007р.). І якщо робити висновки щодо практичної оцінки трансформованої виборчої системи по аргументах «За» і «Проти» застосування пропорційної виборчої системи, позитивний ефект цього варіанту пропорційної виборчої системи виявився обмеженим, а ось її недоліки (особливо на місцевих виборах) проявились достатньо очевидно. Але попри негативні наслідки нової виборчої системи, політики не поспішають ставити питання про її корекцію. Врешті решт, про врегулювання проблемних питань виборчого законодавства народні депутати згадують лише з наближенням нових виборів. Але остаточний вирок виносити ще зарано, позитивні наслідки нової виборчої системи можуть проявитись пізніше, зокрема на наступних виборах. Проте уже сьогодні очевидно, що питання корекції, оптимізації виборчої системи є актуальними, і з ними не можна зволікати, чекаючи наближення чергових виборів. Процес оптимізації виборчого законозавства в Україні треба довести до логічного і системного завершення.