14.2.2 Еліта і бюрократія

Посередником між елітою і масами виступає бюрократія. У прямому значенні термін «бюрократія» (франц. biireaticratie, від франц. bureau — канцелярія, контора, бюро і грецьк. kratos — сила, влада, панування) означає «панування канцелярії», «влада контори». Як соціальна верства бюро­кратія виступає «групою осіб (у сучасному суспільстві — спеціалістів), які професійно виконують адміністративні функції в межах політичних структур та організацій»⁹⁵. Під бюрократією розуміють також систему управління, здійснюваного за допомогою апарату влади, що відокрем­лений від суспільства, стоїть над ним, наділений специфічними функ­ціями і привілеями". Бюрократами звичайно називають службовців середніх ланок державного апарату, чиновників. Іноді бюрократія тлу­мачиться дещо ширше: до неї залучають також працівників виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування, апарату політичних партій і громадських організацій.

Похідним від бюрократії є бюрократизм, під яким розуміють вивищення державних службовців над суспільством і громадянами, абсолютизацію ними власних інтересів під виглядом державних, невиправдану заорганізованість у вирішенні в державних установах тих чи інших важливих для громадян питань.

Бюрократія утворює апарат політичних організацій, ядро державних структур, її роль у політиці полягає у виконанні функцій посередника між елітою і рештою суспільства: попа с виконавцем волі еліти й безпосереднім керівником населення. Верхній прошарок бюрократії — це адміністративна еліта. Оскільки феномен бюрократії, з одного боку, зумовлений об'єктивно, а з іншого — є джерелом бюрократизму, то в політології він оцінюється неоднозначно. Розглянемо два протилежні підходи до оцінки бюрократії.

М. Вебер вважав бюрократію елементом раціонального типу державною устрою, гадав, що вона втілює найефективніші й найраціональніші способи управління організаціями, її позитивними рисами є ієрархічність управління, компетентність і дисциплінованість чинов­ників, безособовий характер відносин між ними. Принцип ієрархії, розподіл повноважень і влади між різними щаблями бюрократичної драбини, з одного боку, дає можливість кожному вищому рівню управління контролювати нижчий, а з іншого — чітко визначити права та обов'язки кожного рівня бюрократії, оформити їх приписами та інструкціями, виходити за які чиновник не має права. Звідси М. Вебер виводив характерну для бюрократії дисциплінованість та повагу до закону. Просування чиновника службовими сходинкам ґрунтується на його освіченості й досвіді. А повна зайнятість чиновника в апараті, його фіксований посадовий оклад, а також те, що він не володіє тими ресурсами, якими розпоряджається, дають змогу, на думку М. Вебера, звести до мінімуму корупцію, зробити бюрократію слугою суспільства й держави, а не окремих привілейованих осіб.

Тривалий час концепція раціональної бюрократії М. Вебера не піддавалась сумнівам, тим більше, що вона була сконструйована в руслі методології «ідеальною типу», яка не передбачає прямого перенесення теоретичної моделі на реальність. Але в 40-і роки американський соціолог Роберт Мертон та його група піддали цю концепцію різкій критиці. Вони показали, що ті формальні зв'язки й відносини, принципи і функції, які відображені в концепції М. Вебера, насправді розмиті й дисфункціональні. Авторитарність та ієрархічність владних відносин породжують панування командних, адміністративних методів управління, тяганину й консерватизм, безініціативність і безвідпові­дальність. Насправді бюрократія слугує не держані й суспільству, а собі. Орієнтацію на загальні інтереси вона підмінює орієнтацією на власні корпоративні інтереси. Замість раціональності бюрократичного управління діє чинник її ірраціональної поведінки, замість доцільної ієрархії управління існує культ начальства, а замість деперсоніфікації відносин — неформальні зв'язки й корпоративізм.

Очевидно, що концепції М. Вебера і Р. Мертона описують крайні з можливих станів бюрократії. Реальний етап бюрократії залежить від багатьох чинників, у тому числі від якісного стану самої еліти та шляхів її формування.