2. Взаимоотношения президента с партиями, госаппаратом и парламентом

Среди некоторых политологов и журналистов бытует мнение о том, что при президентской республике партии играют второстепенную роль. С их точки зрения, в условиях парламентарной системы правления партии в значительно большей степени влияют на формирование государственной политики, в то время, как при президентской системе власти роль партий сводится лишь к обеспечению победы их кандидатов на президентских выборах. В действительности взаимоотношения между президентами и партиями носят гораздо более сложный характер. Существует специфика этих взаимоотношений, вытекающая из природы института президентства.

Прежде всего отметим, что в целом ряде стран президент является одновременно главой правящей партии. Такое соединение государственной и партийной власти в одном лице особенно характерно для афро-азиатской модели.

В то же время президентская система правления, особенно в ее американском варианте, предусматривает наличие большой независимости президента от собственной партии. Эта партия не может выразить вотум недоверия президенту и отправить его и его администрацию в отставку. Правда, в резерве остается процедура импичмента, но к ней могут прибегнуть не партийные функционеры, а только члены высшего законодательного органа. Таким образом, теоретически президент США может проводить политический курс, совершенно независимый от программных установок собственной партии.

Роль, место и полномочия президента в управлении госаппаратом определяются той или иной системой государственной власти. Как уже отмечалось, при президентской системе президент является главой исполнительной власти, который непосредственно или через назначаемого им главу кабинета министров руководит правительством. При полупрезидентской системе президент обладает полномочиями, позволяющими ему оказывать воздействие на деятельность правительства, но самим правительством руководит премьер-министр. В условиях парламентской системы президент фактически не имеет права вмешиваться в деятельность правительства.

При американской модели президентства президент США, будучи главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством – от назначений на правительственные посты до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто-то из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его. В общей сложности из примерно 11 тысяч руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства президент США лично назначает около 1000 человек. Почти все они подлежат утверждению сенатом Конгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом доме американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого либо согласования с Конгрессом.

При полупрезидентской системе европейского образца право президента на назначение членов правительства носит более ограниченный характер по сравнению с аналогичным правом при президентской модели. Это ограничение обусловлено тем, что, во-первых, конституции тех европейских стран, которые предусматривают посты президента и премьер-министра, исключают возможность для главы государства одновременно возглавлять правительство. Во-вторых, при полупрезидентской системе президент может лично назначить только главу правительства, да и то с учетом расстановки сил в парламенте. В то же время полупрезидентское правление не исключает и такую расстановку политических сил, когда в результате парламентских выборов большинство в высшем законодательном органе страны переходит к оппозиционной президенту партии. В этом случае у президента формально остается свобода выбора в назначении премьера, но если он проигнорирует интересы парламентского большинства, то эта кандидатура неминуемо будет провалена в Национальном собрании. В некоторых полупрезидентских республиках, где в результате парламентских выборов ни одна партия не получает сколько-нибудь значительного большинства в высшем законодательном органе, выход может быть найден на путях создания беспартийного правительства. В странах с парламентарной системой правления президенты также имеют конституционное право назначения премьер-министра, но это право носит формальный характер, поскольку вопрос о назначении на пост главы правительства фактически решают лидеры ведущих партий в зависимости от исхода парламентских выборов или изменения состава правящих коалиций в высших законодательных органах. Таким формальным правом обладают, в частности, президенты ФРГ, Австрии, Израиля, Исландии, Ирландии, Индии.

Что касается назначений министров и других высших правительственных руководителей, то во всех странах с полупрезидентской и парламентской системами правления это право президента может быть реализовано только по согласованию с премьер-министром (5, с. 11).

Министры, главы различных исполнительных ведомств и другие высокопоставленные должностные лица образуют ближайшее политическое окружение президента, на которое он в первую очередь опирается в проведении своего курса. Однако они представляют собой лишь незначительную часть многочисленного государственного аппарата, от степени эффективности которого зависит, в конечном счете, и вся правительственная политика. Остальные же назначения происходят в соответствии с нормами и процедурами системы государственной службы, получившей на Западе название “гражданская служба”.

Объем полномочий президента, касающихся увольнения членов правительства и других должностных лиц в аппарате исполнительной власти, соответствует объему президентских полномочий в сфере назначений на правительственные должности. Так, при президентской системе власти глава государства и правительства обладает не только правом назначения, но и правом увольнения членов своей администрации. Это право президента носит дискретный характер, т.е. оно принадлежит всецело главе исполнительной власти, и, в данном случае, также жестко действует принцип разделения властей применительно к президентской системе правления.

Во взаимоотношениях между президентами и парламентами определяющую роль играет тип системы государственного правления. При президентской системе в ее демократическом варианте глава государства и правительства непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская модель с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном процессе, но с другой – наделяет его полномочиями по роспуску парламента. В условиях парламентарной системы президент может оказать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента.

Во многих странах сложилась политическая традиция, ставшая конституционной нормой, согласно которой очередную сессию парламента открывает глава государства, т.е. президент или монарх. Этот акт символизирует легитимность высшего представительного органа и взаимодействие законодательной и исполнительной властей. Кроме того, президент имеет право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии парламента. Этим правом обладает президент во многих странах при всех системах правления, начиная от президентской и кончая парламентской. Важно отметить, что президент может по своему усмотрению принять такое решение без каких-либо согласований с правительством или руководством парламента.

Парламентаризм предполагает не только неприкосновенность парламента как высшего законодательного и представительного органа, но и право исполнительной власти на его роспуск. В том случае, если это право осуществляется в строгих правовых рамках и за роспуском парламента незамедлительно следуют новые парламентские выборы, сам по себе роспуск не подрывает правового статуса этого политического института. В современной практике парламентаризма исполнительная власть довольно часто прибегает к своему праву роспуска парламента, что ведет к внеочередным парламентским выборам и избранию парламента нового состава.

Главным средством общения между президентом и парламентом являются президентские послания. В США это предусмотрено Конституцией: “Президент периодически дает Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными...” (3, ст. П.3.). В соответствии с этой конституционной нормой все президенты США, начиная с первого главы федеральной исполнительной власти – Дж. Вашингтона, ежегодно в начале работы каждой сессии Конгресса направляют в высший законодательный орган страны послание “О состоянии Союза” (у нас его часто называют посланием “О положении страны”).

Основную форму коммуникаций президента Франции и парламента определяет ст. 18 Конституции “Президент Республики сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий, которые зачитываются от его имени и не сопровождаются обсуждением” (4, ст. 18). Таким образом, в отличие от президента США, который лично зачитывает в Конгрессе свои ежегодные послания “О состоянии Союза”, а также время от времени выступает перед законодателями на совместном заседании палат, президент Франции практически не появляется в стенах парламента. Он лишь направляет туда свои послания, которые оглашаются его представителями и не становятся предметом немедленных парламентских дебатов. Вообще во Франции, как и в других полупрезидентских и тем более парламентарных республиках, ответственность за действия высшей исполнительной власти несет перед парламентом преимущественно кабинет министров и его глава, а не президент. В силу этого президент Франции, по крайней мере, внешне не проявляет такой активности во взаимоотношениях с законодателями, как это свойственно президенту США.

Особенно эффективно свои контрольные прерогативы в отношении исполнительной власти осуществляет в условиях президентской республики Конгресс Соединенных Штатов Америки. Американские законодатели в значительной степени контролируют кадровую политику президента, поскольку без санкции сената Конгресса США ни один из президентских назначенцев на правительственные посты не может вступить в свою должность. Еще более эффективным средством контроля в руках Конгресса стало его конституционное полномочие утверждать госбюджет, проект которого предлагается президентом.

Другими эффективными рычагами контроля над действиями президента и его администрации являются полномочия Конгресса принимать или отвергать предложения главы государства и правительства в сфере законодательства, утверждать или отклонять международные договоры, подписанные президентом, санкционировать или запрещать использование президентом вооруженных сил в военных и других действиях. Помимо этого, под общим контролем парламентариев находится вся структура органов исполнительной власти, поскольку учреждение каждого нового министерства и другого правительственного ведомства требует не только согласия президента, но и соответствующего законодательного акта Конгресса.

Важным полномочием Конгресса в отношении федеральной исполнительной власти в США является также право законодателей запрашивать и получать от правительства информацию о ее деятельности. Контроль Конгресса США над Федеральным правительством осуществляется также и в виде расследований, которые время от времени проводят различные комитеты Конгресса в отношении органов исполнительной власти.

Контрольные функции Конгресса над деятельностью президента включают в себя и применение такой крайней меры, как отрешение главы государства и правительства посредством процедуры импичмента.

Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Уже по своему конституционному статусу президент является главным представителем государства в сфере международных отношений и наделен соответствующими полномочиями. В условиях разделения властей формирование внешней политики осуществляется и законодательной, и исполнительной властями; и все же инициатива здесь в большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.

Показательно, что глава государства располагает важными внешнеполитическими прерогативами не только при президентской системе. В условиях полупрезидентской, а также парламентарной систем правления, при которых функции президента во внутренней политике государства весьма ограничены, его внешнеполитические прерогативы достаточно обширны (5, с. 14).

Президент: осуществляет общее руководство внешней политикой, ведет международные переговоры, заключает межгосударственные договоры, решает вопросы войны и мира, расходует по своему усмотрению средства из бюджетных ассигнований на внешнеполитические акции, руководит внешнеэкономической политикой, назначает послов и других представителей страны за рубежом, принимает верительные грамоты у аккредитованных при нем послов, принимает решение об установлении дипломатических отношений с другими государствами или о вступлении в международную организацию, в соответствии с дипломатическим протоколом встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом.