2. Ценностный аспект проблемы эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит

Именно на конвенциональном уровне в наибольшей степени проявляется ценностный аспект проблемы эффективности политической и государственной власти. В последнее время этому аспекту стало уделяться внимание в нашей литературе. Однако это пока не связывается с проблемой эффективности государственной и политической власти. Между тем, суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности. Хотелось бы в связи с этим подчеркнуть, что такого рода мерки должны носить конкретно-исторический характер и быть связаны, прежде всего, с цивилизационными рамками и условиями осуществления государственной власти. Анализируя основания такой парадигмы подхода к государственной власти и управлению, автор одного из основательных современных исследований в этой области И.Н. Гомеров указывает на следующие ее характеристики: "К ним относятся в первую очередь такие фундаментальные представления современной науки, как: во-первых, системный подход, или общая теория систем, во-вторых, синергетический подход, или общая теория самоорганизации, в-третьих, деятельностный и бихевиористский подходы, или общая теория деятельности и поведения. Поэтому, парадигма политологического исследования государства и государственной власти может быть определена как системно-синерго-деятельностная.

Согласно этой парадигме, синтезирующей в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем.

Характеристика государства и государственной власти как систем означает необходимость их изучения как некоторых целостностей, когда целое не равно сумме частей, не сводимо к ней, не меньше и не больше суммы частей, когда оно качественно иное. Именно в этой своей целостности государство и государственная власть должны быть, начальным и конечным пунктом политологического исследования.

Развивая такой подход применительно к теории государства в ракурсе проблемы эффективности, следует выделить ряд базовых принципов, реализация которых позволяет развернуть данную парадигму.

Во-первых, речь надо вести о взаимосвязи диахронического и синхронического подхода к государству, как системе. В этом плане подходы к эффективности и ее критерии существенно различаются в рамках традиционного государства и общества и современных ориентиров его деятельности. Если традиционные обусловлены требованиями стабильности, цикличности, воспроизводства исходных традиций и образцов поведения и деятельности, то для современного государства характерна инновационная направленность на социальную динамику и, так или иначе понимаемый прогресс.

Во-вторых, необходимо основываться на взаимосвязи основных структурных компонентов государственности, включающих субстанциональный, территориальный и институциональный элементы.

В-третьих, важно учитывать функциональную структуру государства, определяющую круг базовых целей и направлений его деятельности.

Именно на пути реализации этих принципов, следует искать решение проблемы эффективности государственной власти и управления в рамках системной парадигмы. В таком случае мы будем продвигаться от отраслевой концепции эффективности государственной власти и управления к интегральной.

Начала ее в современной отечественной науке только закладываются. Необходимо проанализировать основные ее понятия более подробно.

Данная концепция исходит из системных представлений о государственном управлении, вычленяя средовые характеристики госуправления, а также основные его аспекты и структурно-функциональные составляющие.

Что касается средовых характеристик, то к ним необходимо, прежде всего, отнести геополитические, природно-географические и ресурсно-экономические условия функционирования государства.

Значимость ресурсного обеспечения проявляется наглядно при оценке управленческих усилий и решаемых однотипных задач в различных условиях. Особенно это показательно при сопоставлении эффективности деятельности российских административно-политических элит по сравнению, например, с западными. Факторы условий и ресурсной (в широком смысле) обеспеченности при этом, до недавнего времени в суждениях многих авторитетных политиков и ученых опускались. Между тем, в современной географии используется понятие "эффективной территории" - той, что пригодна для длительного проживания людей. И по этому показателю Россия уступает Бразилии, США, Австралии, Китаю. Кроме того, "эффективность территории" имеет свои градации, зависящие от климата, обширности территории и др. Так, например, чтобы достичь благосостояния западных европейцев, на каждого россиянина нужно в среднем затрачивать в 3 раза больше энергии.

Естественно, что при сравнительном сопоставлении деятельности политических элит разных стран, а также региональных элит России, необходимо вводить поправочный коэффициент, учитывающий экологические условия и ресурсную обеспеченность.

В последнее время к значимости средовых факторов стали присматриваться более внимательно.

К тому же реальная практика включения в систему рыночных международных связей наглядно это показала. И теперь приходится подсчитывать значительность не только внутренних возможностей, но и средовых факторов.

Наряду с природно-географическими и геополитическими условиями, во многом задающими рамки возможностей госуправления и приоритеты в развитии, высока значимость внутриорганизационных факторов государственной власти и управления в выстраивании эффективной политики.

Поскольку во внутреннем плане система госуправления может быть представлена как субъект - объектное взаимодействие, то в качестве субъекта рассматривается сама структурно - функциональная раскладка системы госуправления. В качестве объекта фигурирует общество. В некоторых отношениях такая развертка как бы переворачивает канонические представления, одобренные даже на конституционном уровне, где народ, общество репрезентированы в качестве высшей и окончательной инстанции и подразумевается, что он лишь делегирует оперативные и распорядительные функции государственному аппарату. Но на деле обычно происходит некоторое смещение в этой диспозиции, а, то и переворачивание постулированного положения.

Так что именно тем, в какой форме реализуются данные отношения, и определяется во многом реальная эффективность государственной власти. Это и требует выделения отношений "общество - государство" в самостоятельный блок с выделением в нем репрезентирующих аспектов.

Однако если исходить из того, что основными аспектами власти являются доминирование и управление, то и тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности. Управленческая составляющая политической власти измеряется степенью ее организованности и результативности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеет место заметное отклонение или наблюдаются заметные дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти - конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве, как легитимность.

Существование взаимосвязи между легитимностью и эффективностью подмечено сравнительно давно. В этом плане в политической науке используется классификация режимов по основаниям легитимности и эффективности, предложенная С. Липсетом.

Вполне соглашаясь с продуктивностью перечисленных выше подходов к разработке методики оценки эффективности управленческой деятельности, хотелось бы их более детально структурировать и дифференцировать не только содержательно, но и методически - с точки зрения сложности осуществляемых процедур оценки эффективности. Ведь можно предложить достаточно объективную и комплексную методику оценки эффективности, но она потребует переработки таких объемов информации, что сама оценочная деятельность станет сопоставима по громоздкости с оцениваемой деятельностью.

Прежде всего, в структуре деятельности по оценке эффективности (методика оценки) необходимо прописать систему социокультурных ценностей, на которые ориентируется оцениваемая система управления. Эта система ценностей должна учитывать и перспективы (стратегические ценности) и текущий момент. При ином подходе, когда система базовых ценностей не предъявляется в явной форме, осуществляется ориентация на ценности декларируемые, должные, групповые, но не те, на которые ориентируются основные или влиятельные социальные группы. Применительно к российским условиям, как уже подчеркивалось выше, доминируют два основных типа ценностей: патерналистско-эгалитаристские и либерально-индивидуалистические. По данным социологического анализа, к 1-й группе принадлежит около 35 % российского населения, ко 2-й - около 20 %. Остальное население характеризуют смешанные типы ментальности, причем они примерно в равной степени тяготеют к 1-му и 2-му полюсам. Примерно такой же расклад демонстрируют выборы в представительные органы власти. Поэтому совершенно очевидным является то, что критерии оценки функционирования эффективности социального управления и лиц его, представляющих должны учитывать как ценности демократического общества и рыночной экономики, так и ценности общества традиционного с явно выраженной социальной функцией государства. Форсированный отход основных субъектов государственного управления от ориентации на решение проблем социального государства вызвал в российском обществе не только сильнейшую дисфункцию, но и генерировал резко негативное отношение к структурам управления со стороны населения, обвальную делегитимизацию системы государственной власти.

При этом, как свидетельствуют данные опросов среди представителей федеральной и региональной административно-политической элиты, пока не выстроилась оптимальная система ориентации на уровне принятия государственных решений, которые бы смягчали существующий ценностный конфликт в обществе.

Таким образом, в политико-аксиологическом отношении проблема оценки эффективности власти связана с разработкой методов измерения факторов, оказывающих существенное влияние на легитимность власти.

Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функций.

Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости самоуправления, наблюдается "перегрев" властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем, К тому же нарастает и объем патерналистски - эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности кадрового обеспечения и управленческих навыков и не проработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то, и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.

Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнению основных ее функций.

Таковы общие концептуальные подходы к анализу проблемы эффективности государственной власти.

Если детализировать теперь представления составляющих эффективности государственной власти и управления применительно к структурно-функциональным характеристикам госуправления, то основой такой детализации выступает вертикально-горизонтальная развертка структуры и функций госуправления. Иначе говоря, дифференцированный анализ эффективности основных ветвей власти (горизонтальная развертка) и уровней власти (вертикальная развертка).

Наиболее разработанным блоком проблем в этой части следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области "public administration" на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационно-функциональной выстроенное™, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля над их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.

Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ административной реформе. Суть ее состоит в создании системы принятия и реализации решений, исходящих из единого центра власти и управления и устранении параллельных и теневых центров влияния в рамках самой административной системы, С другой стороны, речь идет о переориентации федерального уровня власти с ситуационного на стратегический режим управления. И, наконец, необходимо вписать данную систему в формирующиеся рыночные отношения, в рамках которых административное управление достаточно четко должно дифференцироваться на прямые и косвенные методы воздействия, в соответствии с экономической подчиненностью объектов управления. Акцент в реформе исполнительной власти все более делается на качестве исполнения, профессионализме и компетентности аппарата; создании возможностей и условий для базовых видов деятельности, а не на непосредственной их организации.

Значительно большие претензии и трудности создания эффективной деятельности связаны с функционированием законодательной и судебной власти. Между тем, только в последнее время стали появляться научные разработки, посвященные проблеме эффективности этих ветвей власти, на основе которых готовятся и начинают проводиться, соответственно, реформы представительной и судебной власти.