2.1 Становление законодательства о политических партиях в РФ в 1990-е - 2000-е гг.

Процесс образования современных партий и общественно-политических движений в России фактически начался в 1989-1990 гг. в ходе подготовки и проведения выборов на демократической, альтернативной основе. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. закрепляли руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза в политической системе. Многопартийность не допускалась.

Съездом народных депутатов СССР был принят закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях». Текст закона уже содержал определение понятия «общественное объединение» и относил к общественным объединениям различные объединения граждан, в том числе и политические партии. Следует отметить, что определение понятия «политическая партия» данный закон не содержит. Положения закона, касающиеся политических партий, закреплены ст. 6 и 9 вышеназванного закона. Голубев В. Многопартийность в советском обществе. // Социально-политические науки. 1991. №8. С.35.

С принятием новой редакции ст. 6 Конституции СССР (1990) и вступлением в силу с 1 января 1991 г. Закона СССР “Об общественных объединениях” политические партии получили официальное право на свое существование и деятельность. Членскую базу новых партий и движений составили преимущественно активисты дискуссионных клубов, объединений избирателей, народных фронтов, возникших в годы перестройки, сторонники различных течений, сложившихся внутри КПСС, и вышедшие из ее состава известные политики.

В декабре 1991 г. Советский Союз перестал существовать, и на его месте возникло много новых государств, которым потребовалось решать все текущие вопросы самим, создавая и совершенствуя собственное законодательство. Эта проблема коснулась и Российской Федерации. Центр тяжести в политическом противостоянии переместился с борьбы против КПСС к вопросу выбора конкретной модели модернизации российского общества. Политическая оппозиция и в новых условиях по-прежнему представляла собой весьма неоднородную политическую силу, представленную несколькими направлениями.

За возврат к прежним социалистическим ценностям, к плановой централизованной экономике, советской политической системе выступали иные политические силы, так называемые «левые ортодоксы» («Союз коммунистических сил», РКРП, ВКП (б) и др.). Однако, не создав четкой концепции вывода страны из кризиса, находясь в плену политических традиций и всего исторического опыта КПСС, эти прокоммунистические партии и движения не смогли создать собственной объединенной политической оппозиции.

12 декабря 1993 г. всенародным референдумом принята Конституция Российской Федерации, создавшая основу для формирования новых политических отношений в обществе. Закрепляя демократический характер государства, ст. 3 Конституции признает единственным источником власти и носителем суверенитета ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно (через референдум и свободные выборы), так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Боголюбов С., Макфол М. Право и многопартийность в России. М., 2001. С.45.

Провозглашение в ст. 13 Конституции РФ идеологического многообразия, отказ от единой идеологии обогащает политическую жизнь страны, дает возможность гражданину самостоятельно выбирать систему взглядов и представлений и следовать ей. В той же ст. 13 содержится и другой важный для политической жизни принцип -- принцип политического многообразия. На его основе возникает возможность участвовать в политической жизни страны у всех социально-политических и иных объединений. Это способствует реализации народовластия в стране, вовлечению в политическую деятельность новых групп населения, формированию легальной политической оппозиции, многопартийной системы.

Заложенная в Конституции России 1993 года модель взаимоотношений «ветвей власти» может быть охарактеризована как «президентско-парламентская» республика с сильным президентом. Основные черты такой модели связаны не только с ограниченностью полномочий парламента по контролю над правительством, но и с почти безраздельным господством президента по отношению к правительству. Политические практики последних лет, связанные с переменами в составе кабинета (иногда даже без ведома премьер-министра, как это было при назначении представителя АПР А. Назарчука министром сельского хозяйства в октябре 1994 года), красноречиво характеризуют этот тезис.

Принято считать, что президентские режимы в целом неблагоприятны для развития партий; более того, как убедительно продемонстрировал американский политолог С. Мэйнуоринг, президентские режимы плохо сочетаются с наличием партийных систем с числом партий более двух.

Сочетание же президентско-парламентской модели со смешанной электоральной формулой отмечалось А. Лейпхартом как наиболее неблагоприятный конституционный выбор для развития молодых демократий. Применительно к развитию партийной системы в России подобное сочетание дало целый ряд негативных эффектов, прежде всего, с точки зрения коалиционной политики.

Во-первых, российские партии, даже будучи напрямую представленными в составе правительства (т. е. речь идет о представительстве партий, а не отдельных их членов), оказались неспособны реализовывать партийную программу, поскольку политика правительства зависит даже не от его состава и структуры, а от позиции президента и от параконституционных практик президентской администрации или других структур типа Совета Безопасности.

В этой связи вполне логично высказывание Б. Ельцина о необходимости в России правительства, проводящего линию на развитие государства, а не правительства, проводящего партийную линию. Если правительство представляет из себя орган, подотчетный фактически только президенту, то ни партийная идеология, ни -- тем более -- коалиционные договоренности, не могут быть основой правительственной политики, и в этом случае альтернативами для представителей партий являются либо уход из правительства в случае явного несогласия с правительственным курсом (как поступил Е. Гайдар в январе 1994 года), либо полное следование «генеральной линии» и отказ от партийной идентичности, примером чему может служить поведение представителей «Выбора России» в российском правительстве после начала боевых действий в Чечне (вплоть до выхода А. Козырева из партийной фракции). Иначе говоря, создание правительственных коалиций в данных условиях не может быть рациональной целью партийной политики, если только партийная стратегия не сводится к соискательству постов при любом режиме.

Во-вторых, поскольку в рамках российской Конституции Государственная Дума не обладает влиянием на состав и политику правительства, отпадает потребность в создании проправительственных (равно как и антиправительственных) коалиций фракциями парламента.

В-третьих, роль института президента и президентских выборов в России столь высока, что к ним вполне применима формула президентства в США -- «победитель получает все».

В условиях президентско-парламентского режима в России это обстоятельство усугубляется тем, что президент, в отличие от правительства, не несет политической ответственности за результаты своего правления (во всяком случае, его пребывание у власти никак не связано с уровнем поддержки в обществе). Следовательно, наличие предвыборных коалиций не влечет за собой для победившего кандидата каких бы то ни было обязательств по отношению к партнерам по коалиции. Пример А. Лебедя свидетельствует как раз в пользу такого сценария. Не последнюю роль такие опасения могли сыграть и в неудаче переговоров по созданию оппозиционной коалиции Г. Явлинского, А. Лебедя и С. Федорова накануне первого тура выборов президента России.

Наконец, действующий президент, являющийся, согласно Конституции, своего рода царем с ограниченной ответственностью, находящийся как бы над всеми ветвями власти, не только не заинтересован в создании коалиций (скажем, пропрезидентского парламентского большинства), но и вынужден отвергать планы по созданию «президентской» партии, поскольку существование такой партии, как справедливо отмечал политолог А. Рябов, ставило бы президента под контроль политической элиты страны. Для президента подобная зависимость объективно невыгодна, и потому попытки создания «партии власти» регулярно терпят поражение.

Итак, в условиях нынешнего политического режима, сложившегося в России нет благоприятных институциональных условий для создания правящих партий и коалиций -- ни президентских, ни правительственных. Но и для оппозиционных партий и коалиций ситуация обстоит не лучше, поскольку для них возникает вызов превращения в полуответственную оппозицию (не готовую к участию в правительстве и не имеющую шансов на вхождение в его состав) либо в полуоппозицию. Развитие этих процессов в условиях, когда партии являются основным субъектом парламентской политики, в перспективе может привести к дискредитации политических партий как института. С другой стороны, при дальнейшей демократизации режима не исключен и переход к формированию партийных или коалиционных правительств, и, следовательно, укрепление партий и партийной системы в целом.

Для решения проблем, для упорядочения правил создания и деятельности общественных объединений, для реализации гражданами России права на объединение, провозглашенного в ст. 30 Конституции Российской Федерации, был принят и введен в действие Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Однако этот закон не содержал никаких положений ни о политических общественных объединениях, ни о политических партиях. То есть на тот момент политические организации были вынуждены пользоваться действующими положениями ст. 6 и 9 Закона СССР «Об общественных объединениях». Данный пробел законодательства был частично устранен принятием федерального закона от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.». Журавлев В. Власть и оппозиция. Российский политический процесс ХХ столетия. М., 2007. С.45.