2. СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РФ

Законопроект «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 22 сентября 2003 года группой депутатов, среди которых В.И. Никитин, С.К. Смирнова, К.А. Бичелдей, А.А. Аслаханов, С.П. Будажапов, А.П. Бурулько, Р.Н. Гимаев, В.А. Казаковцев, А.А. Никитин [8].

Согласно преамбуле, законопроект определяет правовые основы государственной национальной политики Российской Федерации в целях обеспечения прав народов России на социально-экономическое и национально-культурное развитие.

Разработка и реализация оптимальной национальной политики - одна из важнейших и наиболее актуальных проблем для Российской Федерации.

В царской России развитию национальных отношений не уделялось достаточного внимания в царской России. В РСФСР в 1917-1924 годах был создан и действовал Народный комиссариат по делам национальностей. Изначально он был призван контролировать реализацию права наций на самоопределение, содействовать сохранению их языка и культуры и развитию системы просвещения, доводить до центральной власти мнение наций по экономическим и социальным вопросам. Но постепенно Наркомнац все больше становился орудием централизации, осуществляющим взаимодействие с народами бывшей Российской империи с целью убедить их войти в СССР. После образования СССР он был упразднен.

В СССР национальная политика также была далека от совершенства. Имели место массовые депортации и репрессии, разрушение национальных культурных ценностей, широко практиковалось «разделение» народов, их произвольное переселение. Конечно, имелись и достижения в развитии и сотрудничестве народов, но нередко поддержка и развитие одних народов была связано с ущемлением прав других. При формировании территориального устройства СССР выделялись и особо поддерживались так называемые «титульные» национальности.

После распада СССР, вызванного не в последнюю очередь и национальными факторами, сдерживаемые десятилетиями национальные противоречия и конфликты вырвались на свободу, появились сотни тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Так называемый национальный вопрос обострился до предела.

В 1992 году, с учетом всей сложности ситуации, было образовано Министерство по делам национальностей Российской Федерации (Миннац) [4].

«Национальный вопрос», осложненный «парадом суверенитетов», оказал сильнейшее влияние на становление российской государственности, и особенно федерализма, в начале 1990-х годов [5].

Характерно, что в Конституции РФ 1993 года многонациональность российского народа получила закрепление в преамбуле и ч. 1 ст. 3 («Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»), в то время как в конституциях многих национальных государств Европы наименование государствообразующего народа употребляется в качестве синонима гражданина той или иной страны (к примеру: «нация провозглашает солидарность и равенство всех французов ...», «все немцы имеют право ...» и т.д.). В Конституции также закреплены гарантии прав всех народов России на сохранение родного языка, создание условий для его изучения, а также гарантии прав коренных малочисленных народов.

В 1996 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации [6]. В Концепции раскрывалась ситуация в области национальных отношений в Российской Федерации, были приведены принципы, цели, задачи и приоритеты государственной национальной политики. Конкретные предложения по совершенствованию национальной политики были собраны в три группы - совершенствование федеративных отношений, национально-культурное самоопределение (национально-культурная автономия) народов России и региональные программы государственной национальной политики. В Концепции был предусмотрен и механизм ее реализации.

Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. был утвержден План первоочередных мероприятий по реализации настоящей Концепции. Чтобы ускорить реализацию Концепции, Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 года была создана Правительственная комиссия по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, но уже 15 мая она была упразднена [2].

Далее, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 1998 г. «О совершенствовании порядка реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», на Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации была возложена обязанность ежегодно, начиная с 2000 года, утверждать план мероприятий по реализации Концепции.

Реализация Концепции позволила создать законодательную базу развития межнациональных отношений (федеральные законы: «О национально-культурной автономии», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в приложение 3 к Федеральному закону «О бюджетной классификации», предусматривавший введение отдельного раздела расходов из федерального бюджета на реализацию национальной политики, «Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О языках народов РСФСР» и т.д.).

Тем не менее, процесс реализации национальной политики был связан со многими затруднениями. Министерство постоянно подвергалось реорганизациям, что существенно затрудняло его работу. Так, Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации было упразднено, его функции переданы образованным Министерству региональной политики Российской Федерации и Министерству национальной политики Российской Федерации. 25 мая 1999 г. Министерство национальной политики Российской Федерации, в свою очередь, было преобразовано в Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации, ему передана часть функций Министерства региональной политики РФ, преобразованного в Государственный комитет Российской Федерации по делам Севера. Наконец, Указом Президента РФ 17 мая 2000 г. Министерство по делам федерации и национальностей РФ было преобразовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Наконец, Указом Президента от 16 мая 2001 года Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики было упразднено, а его функции были распределены между МВД, МИД и Министерством экономического развития и торговли.

Соответственно, с 2002 года планы мероприятий по реализации Концепции национальной политики перестали приниматься.

Упразднение Миннаца и передача его функций МЭРТу имело глубинные причины. Успешная на первых этапах федеративная реформа, ликвидация привилегий национальных республик создали ощущение, что национальные проблемы притупляются, отступают на второй план и перестают быть приоритетными. Одновременно в науке и среди практиков формировалось мнение, согласно которому ключом к решению любых национальных проблем является экономика и бюджетный федерализм. Характерно, что если главным содержанием первого этапа федеративной реформы (2000-2001 г.) было расширение ответственности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации и законодательное закрепление оснований и процедур применения мер этой ответственности, то на втором этапе реформ (2002-2004 г.) основной акцент был сделан на разграничении предметов ведения и полномочий, финансовом обеспечении полномочий каждого уровня власти, и, на этой основе, определении форм ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение тех функций, которые возложены на него Конституцией и законом.

Рассматриваемый законопроект был разработан в 2003 году, после упразднения Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики. Юридически законопроект проработан явно недостаточно. Фактически, он не имеет самостоятельного предмета правового регулирования, большинство его положений представляют собой не законодательные нормы, а декларации, суждения общего характера; структура и содержание законопроекта во многом совпадают с Концепцией национальной политики.

Те же положения, что имеют нормативный характер, как правило, дублируют положения уже существующих законопроектов. Так статьи 3, 6, 8, 10 законопроекта, устанавливающие права граждан Российской Федерации свободно указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком и свободно выбирать язык общения, создавать общественные объединения, обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления, не нарушать права и свободы других лиц, дублируют положения части 3 статьи 17, статей 26, 30, 33 Конституции Российской Федерации.

Статьи 21, 23 и 24 законопроекта о государственной языковой политике воспроизводят положения статей 3, 4 и 9 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».

Положения статей 1, 2, 16, 27 и 28 законопроекта, регламентирующие деятельность органов государственной власти Российской Федерации в части защиты и сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, дублируют положения статей 5 и 6 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Как представляется, основной целью законопроекта является в первую очередь привлечение внимания власти к насущным проблемам национальной политики, подчеркивание того, что национальный вопрос не сводится только к его финансово-экономическому аспекту. По всей видимости, авторы законопроекта хотели привлечь внимание власти и гражданского общества к необходимости создания новой Концепции национальной политики, хотя и выбрали для этого несоответствующую форму.

В конце 2004 года разрешение проблем национальной политики было вновь поставлено в число приоритетов. 13 сентября 2004 года на внеочередном расширенном заседании Правительства России Президент РФ В.В. Путин обнародовал программу очередных изменений в системе государственной власти страны, и среди его наиболее значительных инициатив было создание (а фактически, восстановление) Министерства по региональному развитию.

Тем не менее, анализ задач Министерства в сфере национальной политики дает основания полагать, что основой национальной политики по-прежнему останется экономический детерминизм. Конечно, на межнациональные отношения, возникновение этнонациональных конфликтов влияют экономические факторы (безработица, перенаселение), но не менее важны и факторы внеэкономического характера - политические (борьба за власть, за занятие представителем той или иной национальности высшей должности в субъекте федерации, наличие территориальных споров), конфессиональный, а также то, что в условиях переходного периода, распада государственной идеологии и неопределенности в духовной сфере зачастую у людей не было и нет иной формы социальной самоидентификации, кроме собственной национальности.

Как представляется, в настоящее время требуют первоочередного разрешения в правовых актах (или новой комплексной Концепции региональной и национальной политики) следующие вопросы:

- предупреждение межнациональных конфликтов (напомним, первый проект федеральной программы предупреждения и преодоления этнополитических конфликтов был разработан еще в 1997 году Институтом этнологии и антропологии Российской академии наук, Института социально-политических исследований Российской академии наук с участием общественного движения «Сенежский форум»);

- мониторинг состояния межнациональных отношений и прогнозирование их развития в тех или иных субъектах федерации и регионах, в том числе мониторинг и прогнозирование изменения состояния межнациональных отношений в результате любых политических и социально-экономических перемен в регионе (к примеру, при назначении Президентом высшего должностного лица в национальных республиках и иных субъектах федерации, или реализации экономических программ на территории проживания граждан той или иной национальности).